En 2019, l’Union africaine est confrontée à de nombreux défis, avec des conflits anciens et nouveaux qui couvent à travers le continent. Pour aider à résoudre ces crises – notre enquête annuelle en énumère sept particulièrement urgentes – l’organisation régionale devrait également poursuivre les réformes institutionnelles.
Introduction de Robert Malley, président et chef de la direction d’International Crisis Group
Avec ce commentaire, qui fait suite à notre liste annuelle Dix conflits à surveiller et à la surveillance de l’Union européenne , Crisis Group aborde ce que 2019 signifiera pour le continent africain et l’Union africaine (UA) avant son sommet de février. Les grandes tendances identifiées dans ces deux publications précédentes se reflètent également ici, à savoir: une transition encapsulée dans une transition, encapsulée dans une transition.
La première transition se produit au niveau local, où les gouvernements enracinés font face à un mélange périlleux d’agitation sociale et de contestation politique. 2019 est encore jeune, mais elle porte déjà de vives marques de répression violente au Soudan, au Zimbabwe et au Cameroun, ainsi que d’anciennes blessures résultant de crises persistantes dans des pays comme la République centrafricaine, le Mali, la Somalie et le Sud-Soudan. La transition remarquable observée en Éthiopie constitue un puissant contrepoint, mais dans trop de régions – comme ailleurs dans le monde – un régime autocratique, des élites immuables, le comportement prédateur de l’État et la corruption alimentent la colère populaire. Une des questions que nous posons dans les pages qui suivent est de savoir si l’Union africaine est prête à relever ces défis.
Ce qui m’amène à la deuxième transition, qui se déroule au niveau régional: confrontée à des crises persistantes et apparemment insolubles et déterminée à ne pas permettre aux puissances non africaines de projeter leurs programmes sur le continent, l’Union africaine a cherché des moyens de mieux questions de paix et de sécurité. L’année dernière, Moussa Faki Mahamat, président de la Commission de l’Union africaine, a fait quelques progrès diplomatiques notables: apaiser les tensions en prévision de la tenue d’élections à Madagascar, désamorcer une crise entourant un processus d’amendement constitutionnel aux Comores et rassembler les parties à la table des négociations. la crise en RCA, même si la mise en œuvre de l’accord reste un défi. Cependant, l’approche globale de l’UA a montré des failles.
En particulier, chargé de maintenir la stabilité continentale, le Conseil de paix et de sécurité (CPS) est devenu plus timide depuis que l’Assemblée de l’UA a annulé sa décision de décembre 2015 d’envoyer une force d’intervention au Burundi. En outre, son ordre du jour regorge de délibérations thématiques sur des sujets importants tels que le mariage des enfants et les flux financiers illicites, mais au détriment des discussions sur les conflits existants et émergents. Lors du sommet de l’UA en juillet, les dirigeants ont limité les travaux du CPS sur le Sahara occidental afin de rassurer le Maroc, qui était réintégré dans l’Union africaine en 2017 après 33 ans d’absence, et a chargé une troïka de chefs d’État et de présidents de la Commission de l’UA rendre compte directement à l’Assemblée de l’UA. C’est un précédent malheureux qui pourrait nuire gravement à la capacité de la CFP de s’affirmer lors de futures crises. Ce qu’il faut maintenant, c’est le type de réformes institutionnelles préconisées (avec des succès variables et inégaux) par le président rwandais, Paul Kagame. Ce qu’il faut également, c’est un genre d’affirmation politique qui s’implique dans les affaires intérieures avec légitimité et sensibilité aux réalités locales, ce qui manque généralement à l’Occident.
La troisième et la plus large de ces transitions se situe sur la scène mondiale, où des relations de pouvoir changeantes ravivent les anciennes politiques de grande puissance. L’impact sur le continent n’est peut-être pas évident, mais il est néanmoins palpable: implication économique accrue de la Chine; Les incursions politiques et militaires intermittentes de la Russie (voir, par exemple, la Libye, la République centrafricaine ou le Soudan); et, après une période d’atténuation de l’attention accordée à l’Afrique en dehors de ses priorités en matière de lutte contre le terrorisme, le réveil des États-Unis a été moins préoccupé par le bien-être du continent que par sa rivalité grandissante avec Pékin. En théorie, il serait bon de voir un tel regain d’intérêt pour l’Afrique et ses affaires; pas si bon de le voir inspiré par une course à l’influence que par la recherche de la stabilité, de la paix ou du développement.
Comme je l’ai noté, 2019 est encore jeune, mais le bilan de l’UA est déjà mitigé. En janvier, confronté à une crise électorale en République démocratique du Congo (RDC), il a d’abord fait allusion à une position audacieuse avant de se replier dans le silence et la confusion lorsque ses efforts ont été repoussés par Kinshasa. Ailleurs – du Soudan au Cameroun – il a eu du mal à faire sentir son influence. Qu’il s’agisse de réformer les institutions, de diriger de manière sûre et crédible les transitions politiques, de faire face aux conflits et aux crises épineuses, la liste des défis de l’UA est longue. 2019 est encore jeune et il reste suffisamment de temps pour bien faire les choses .
Robert Malley
Président et chef de la direction
CRISISGROUP
1. Réformes institutionnelles
Contrairement aux anciens présidents de l’Assemblée de l’UA, qui étaient en grande partie des figures de proue, le président rwandais, Paul Kagame, a poursuivi son programme de réformes avec énergie et a exercé une influence considérable sur l’orientation de l’organisation en 2018. Mais il reste encore beaucoup à faire. Kagame, en tant que champion désigné de la réforme, devrait rester activement impliqué, en collaboration avec le président sortant de l’UA, le président égyptien Abdel Fattah el-Sissi et le président de la Commission Faki, pour continuer à faire avancer le projet. Les tentatives visant à accroître la transparence financière et l’autosuffisance financière de l’UA progressent lentement.
Le bilan de Kagame a peut-être été mitigé, mais ses efforts en 2018 ont généré une impulsion importante et produit plusieurs réalisations concrètes. En mars, il a conclu un accord pour la création d’une zone de libre-échange continentale, qui vise à créer un marché unique africain avec une libre circulation et une union monétaire, après plus de six années de discussions. Près de 50 pays ont signé le traité, qui a jusqu’à présent été ratifié par dix-neuf pays, dont trois seulement sur les 22 qui doivent entrer en vigueur. Bien que ses objectifs ambitieux aient été loin d’être ambitieux, les efforts de Kagame en matière de rationalisation de l’organisation ont abouti à des progrès. Au sommet extraordinaire de novembre, les dirigeants africains ont décidé de consolider les départements des affaires politiques et de la paix et de la sécurité, ainsi que les départements des affaires économiques et du commerce et de l’industrie, Enfin, Kagame a réussi à faire en sorte que le processus de sélection du président de la Commission, de son suppléant et des six commissaires soit plus rigoureux, bien que ces modifications ne donnent pas au président le pouvoir de nommer les hauts responsables de la Commission ou de les désigner directement. responsable devant le président, comme prévu à l’origine.
Beaucoup de travail reste à faire. Les tentatives visant à accroître la transparence financière et l’autosuffisance financière de l’UA progressent lentement. Lors du sommet de juillet , les dirigeants ont adopté des mesures visant à rendre le processus budgétaire de l’UA plus crédible et transparent, notamment en permettant aux ministres des Finances de participer au processus de rédaction et en fixant des plafonds de dépenses. L’UA a également décidé d’imposer des conséquences plus strictes aux États membres qui ne paient pas leurs contributions intégralement et à temps, ce qui deviendra de plus en plus important à mesure que l’UA aura moins recours aux donateurs. Dans le même temps, toutefois, seulement la moitié des États membres envisagent de percevoir le prélèvement de 0,2% sur «tous les produits éligibles» importés en Afrique, censé servir à financer l’UA, et certains refusent de le mettre en place. du tout.
Entre temps, les réformes visant à renforcer les mécanismes de paix et de sécurité de l’UA ont peu progressé. La confusion qui règne autour de la répartition des responsabilités entre les États membres, les communautés économiques régionales (CER) et l’UA est particulièrement préoccupante. L’Acte constitutif de l’UA et les documents d’orientation ne sont pas clairs. Cependant, le principe de «subsidiarité», qui donne aux CER la responsabilité des questions de paix et de sécurité dans leurs régions respectives, a été explicitement approuvé pour la première fois par les dirigeants en novembre, rendant pratiquement impossible pour l’UA d’intervenir lorsque les régions atteignent un stade avancé. impasse sur des crises spécifiques, à moins d’y être invité.
Le processus de réforme offre l’occasion de redéfinir les relations de travail entre l’UA et les CER. Un cadre clair pour le partage des analyses et des informations devrait être établi et les mécanismes existants, tels que des réunions régulières entre le CPS et ses équivalents régionaux, devraient être opérationnels. Cela renforcera la confiance entre les CER et l’UA, en faisant en sorte que les organismes régionaux s’impliquent davantage dans les efforts de l’UA en faveur de la paix et de la sécurité, et pourrait également contribuer à atténuer certains des obstacles politiques à l’action collective et à la prise de décision.
Les initiatives visant à réformer et à renforcer le CPS ont stagné. Kagame voulait s’assurer que les États membres siégeant au Conseil soient à la fois engagés et capables de s’acquitter efficacement de leurs responsabilités. Il espérait également examiner et suggérer des améliorations aux méthodes de travail de la CFP. Ces efforts doivent encore porter leurs fruits, allant à l’encontre de la volonté des États membres de préserver leur propre pouvoir plutôt que de le céder à Addis-Abeba. De manière optimale, le processus engagé par Kagame se poursuivrait avec l’objectif visant à ce que les États membres ne sélectionnent comme membres du Conseil que les pays répondant aux critères énoncés dans le Protocole CPS, notamment un engagement à respecter les principes de l’UA, à respecter la gouvernance constitutionnelle, à doter adéquatement les missions à Addis et New York, contribuant financièrement au Fonds pour la paix et participant à des opérations de soutien de la paix. Les craintes que Sisi cherche à inverser les progrès déjà réalisés semblent exagérées: l’Égypte a publiquement déclaré son engagement à poursuivre le processus de réforme.
Il reste encore beaucoup à faire sur le programme de réformes institutionnelles, mais le départ de M. Kagame se fera sentir d’autant plus que le nouveau président de l’UA, Abdel Fattah el-Sisi, de l’Égypte, s’est fermement opposé à certains aspects du programme. Cela tient en partie au fait que le Caire préfère que l’UA reste neutre dans les conflits et les crises du continent; il est toujours sous le choc de sa propre suspension de l’UA suite à l’éviction de l’ancien président Mohamed Morsi en 2013 et souhaite réduire l’influence de la Commission. Les craintes que Sisi cherche à inverser les progrès déjà réalisés semblent exagérées: l’Égypte a publiquement déclaré son engagement à poursuivre le processus de réforme.
2. Burundi
Le Burundi est en crise depuis que le président Pierre Nkurunziza a décidé, en avril 2015, de briguer un troisième mandat litigieux, qui a déclenché des manifestations de masse, une tentative de coup d’État manquée, des attaques de l’opposition armée, des assassinats ciblés et des représailles brutales du gouvernement. Le gouvernement s’est depuis engagé dans une guerre de faible intensité contre des insurgés armés et des dissidents pacifiques réprimés. La violence, le chômage croissant, l’effondrement des services de base et l’aggravation des fractures sociales ont contraint plus de 430 000 Burundais à fuir le pays, selon les chiffres de l’ONU. Un référendum en mai 2018, organisé dans un climat de peur et d’intimidation, a approuvé des amendements constitutionnels renforçant le pouvoir du gouvernement et ouvrant la voie au démantèlement des quotas ethniques au Parlement, au gouvernement et aux organismes publics (y compris l’armée). Ces quotas, destinés à protéger la minorité tutsie, constituaient un élément essentiel de l’accord d’Arusha de 2000, qui avait mis fin à la longue guerre civile au Burundi. En bref, les risques de détérioration violente sont élevés et la nécessité d’une intervention externe urgente.
Cependant, l’UA se heurte à des obstacles considérables à cet égard. Son rôle au Burundi s’est considérablement estompé après la tentative infructueuse du CPS de déployer une force de protection et de prévention des conflits en janvier 2016. Plus récemment, les relations entre la Commission de l’UA et le Burundi se sont nettement dégradées. Le 30 novembre, le gouvernement a émis un mandat d’arrêt contre Pierre Buyoya, ancien président burundais et haut représentant de l’UA pour le Mali et le Sahel, l’accusant de complicité dans l’assassinat de 1993 du premier président burundais, Melchior Ndadaye, représentant la majorité Hutu. Le même jour, le gouvernement a boycotté le sommet de la Communauté de l’Afrique de l’Est (EAC), qui devait discuter d’un rapport sur la médiation entre les forces politiques du Burundi. Enfin, après que Faki a appelé toutes les parties à s’abstenir de mesures «susceptibles de compliquer la recherche d’une solution consensuelle», des manifestants soutenus par le gouvernement sont descendus dans les rues de la capitale avec colère. Le président Nkurunziza, en d’autres termes, semble pousser le Burundi davantage vers l’isolement,
Malgré ces obstacles, l’UA devra s’efforcer de se réengager activement avant ces élections: exhorter le gouvernement à ouvrir un espace politique avant les scrutins de 2020 et à permettre aux partis politiques de faire campagne librement; exigeant que ses observateurs des droits de l’homme et ses experts militaires soient autorisés à rester sur le terrain; et exhortez le gouvernement à signer un protocole d’accord permettant à ce personnel de l’UA de s’acquitter pleinement de son mandat. À mesure que les scrutins approchent, l’UA devrait augmenter progressivement le nombre de ses observateurs et conseillers afin de préparer le terrain pour une mission d’observation électorale à long terme.
Compte tenu des événements de décembre, le rôle de la Commission et de son président sera probablement limité. l’intervention devra se dérouler au niveau des chefs d’Etat. En particulier, l’UA devrait envisager de ressusciter la délégation de haut niveau qu’elle a nommée en février 2016 (composée de l’Éthiopie, du Gabon, de la Mauritanie, du Sénégal et de l’Afrique du Sud), ou une structure similaire, pour aider à créer un consensus régional sur le processus de médiation et interagir directement avec Nkurunziza. L’UA pourrait également encourager les garants d’Arusha (outre l’UA, la RDC, l’Ethiopie, le Kenya, le Rwanda, l’Afrique du Sud, la Tanzanie, l’Ouganda et les Etats-Unis, ainsi que l’UE et les Nations Unies) à constituer un groupe de contact un mandat similaire.
En outre, le CPS devrait se réunir régulièrement au Burundi, en particulier pendant la période qui précède les élections, lorsque le risque d’escalade de la violence sera accru. Cela sera toutefois difficile si le Burundi est élu au Conseil en février, comme prévu.
Cameroun
Le Cameroun, longtemps considéré comme une île de relative stabilité dans une région en crise, glisse progressivement vers la guerre civile au fur et à mesure que la crise dans les deux régions anglophones du pays s’aggrave. Les manifestations d’octobre 2016 contre l’utilisation croissante du français dans les systèmes éducatif et juridique des régions ont suscité de plus grandes manifestations contre la marginalisation de la minorité anglophone du Cameroun, environ un cinquième de la population. Le refus du gouvernement central de reconnaître les griefs des anglophones ou d’engager leurs dirigeants, conjugué à une répression violente et à l’arrestation de militants, alimentait la colère et poussait de nombreux manifestants, qui avaient initialement préconisé l’autonomie et l’amélioration des droits, dans les bras de groupes séparatistes. L’élection présidentielle contestée d’octobre a encore accentué les tensions politiques et exacerbé les clivages ethniques: le président Paul Biya,
Environ huit milices séparatistes combattent maintenant les forces de sécurité camerounaises et des groupes «d’autodéfense» progouvernementaux. Depuis septembre 2017, les combats ont tué au moins 500 civils, obligeant 30 000 à fuir vers le Nigeria voisin et laissant 437 000 autres personnes déplacées à l’intérieur du Cameroun, selon les chiffres de l’ONU. Au moins 200 soldats, gendarmes et policiers sont morts dans les violences – plus que lors des cinq années de combat contre Boko Haram dans le Grand Nord – et 300 autres ont été blessés. Les victimes séparatistes sont plus de 600.
Dans l’ensemble, le gouvernement a indiqué sa détermination à écraser l’insurrection plutôt que de répondre aux préoccupations des anglophones. Dans un geste de bienvenue, les autorités ont libéré 289 détenus anglophones à la mi-décembre, mais on ignore encore si le gouvernement a véritablement changé d’avis: des centaines de personnes, y compris des dirigeants séparatistes, sont toujours incarcérées. On ne sait pas non plus si ce geste à lui seul convaincra les séparatistes extrémistes de parler plutôt que de se battre. Jusqu’à présent, l’UA a été étonnamment réservée sur la crise anglophone, malgré le nombre élevé de victimes et le danger d’un conflit civil plus vaste.
Les mesures de confiance constituent un premier pas essentiel. Ceux-ci devraient inclure la libération par le gouvernement de tous les détenus politiques anglophones restants; un engagement de cessez-le-feu des deux côtés; et le soutien à une conférence anglophone prévue, qui permettrait aux anglophones de choisir des dirigeants pour les représenter dans des négociations plus larges. Ces mesures pourraient ouvrir la voie à des discussions entre le gouvernement et les dirigeants anglophones, suivies d’un dialogue national inclusif qui examinerait les options en matière de décentralisation ou de fédéralisme.
Pourtant, jusqu’à présent, l’UA a été étonnamment réservée face à la crise anglophone, malgré le nombre élevé de victimes et le danger d’un conflit civil plus vaste. Le Cameroun n’est pas à l’ordre du jour du CPS; le Conseil a accepté que la caractérisation de la crise par le gouvernement fût une affaire intérieure alors même qu’elle menaçait la stabilité régionale. Le président de la Commission de l’UA, Faki, s’est rendu à Yaoundé en juillet et a publié des déclarations condamnant l’escalade de la violence, mais la gravité de la crise appelle un engagement plus important et plus cohérent de l’UA. Cela nécessitera une approche proactive. en effet, il est presque impensable que Biya, un sceptique de longue date de l’UA qui assiste rarement aux réunions de l’organisation, l’invite à intervenir.
Lors du sommet de l’UA en février, les dirigeants pourraient charger le Conseil de planifier des réunions régulières sur le Cameroun et d’appeler Faki à redoubler d’efforts pour amener les parties à la table. Ils devraient également appeler à la mise en œuvre des mesures de confiance énumérées ci-dessus et au lancement d’un dialogue national. À cette fin, les chefs d’État devraient affirmer que toute entrave pourrait donner lieu à des sanctions à l’encontre des personnes qui entravent la paix, qu’elles soient gouvernementales ou séparatistes.
4. République centrafricaine
Des affrontements en 2018 dans la capitale Bangui et dans plusieurs grandes villes illustrent la menace mortelle posée par des groupes armés – un mélange de milices progouvernementales, d’anciens rebelles, de bandits et d’unités locales d’autodéfense – qui contrôlent une grande partie du pays. . La MINUSCA, la force de maintien de la paix des Nations Unies, n’a pas réussi à neutraliser ces groupes et, par conséquent, elle suscite la méfiance du grand public. De même, l’armée nationale, déployée lentement dans certaines parties du pays, n’a pas été en mesure de limiter les activités prédatrices des groupes armés. La situation humanitaire reste dramatique, avec plus d’un million de personnes déplacées à l’intérieur du pays ou en fuite vers les pays voisins et 2,5 millions de personnes nécessitant une assistance, selon l’ONU.
La participation de la Russie a encore compliqué la dynamique. Depuis fin 2017, Moscou fournit à l’armée du matériel et de la formation, le président Faustin-Archange Touadéra une protection individuelle et organise des entretiens parallèles avec des groupes armés centrafricains à Khartoum. Les deux premières réunions de ce type ont incité l’UA à reprendre ses propres efforts de médiation, qui ont été bloqués tout au long de l’année 2016, et à convaincre Touadéra des mérites d’un seul effort dirigé par l’Afrique. La diplomatie intense, notamment de Smail Chergui, commissaire chargé de la paix et de la sécurité à l’UA, a conduit l’UA à convoquer de nouvelles discussions entre le gouvernement et les groupes armés, également organisées à Khartoum. Un accord a été signé début février, mais doit encore être ratifié. Selon les médias,
Par le passé, les pourparlers tenus dans des capitales étrangères – impliquant certains groupes armés, mais pas tous – ont dégénéré en un cycle de promesses non tenues. En revanche, les processus de paix locaux tenus en RCA, souvent initiés par des organisations religieuses, ont eu un succès modeste, apaisant les tensions intercommunautaires et instaurant des trêves temporaires dans certaines zones. Ils ont également pris en compte les revendications politiques des groupes armés sans perdre de vue les préoccupations des communautés locales dans lesquelles ils opèrent.
Une solution politique durable en RCA bénéficierait d’une nouvelle approche de la médiation impliquant une pression militaire internationale accrue sur les groupes armés et des tentatives de négociation avec eux au niveau local, dans la mesure du possible. Cette approche reconnaîtrait également que beaucoup ont des programmes locaux qui ne peuvent être traités sans la participation de la population locale. À cette fin, et à la suite de l’accord de Khartoum, l’UA devrait ramener ses efforts de médiation dans le pays et organiser des entretiens séparés avec les parties ayant des intérêts dans une zone de conflit donnée, ainsi que des dialogues communautaires visant à répondre aux revendications réellement locales. . Idéalement, ces initiatives locales mèneraient à une deuxième phase de consultations avec des groupes ayant des revendications nationales et des liens avec des États régionaux. fournissant un cadre plus réaliste pour un programme de médiation nationale. Le Tchad et le Soudan offrent un soutien ou un refuge à certaines factions des insurgés, dont beaucoup de membres sont originaires de ces pays voisins. Leur accord pour couper le soutien et accepter le rapatriement des combattants sera crucial.
La proposition de septembre de nommer un émissaire conjoint UA-ONU semble avoir été mise de côté. Si tel est le cas, une structure devrait néanmoins être mise en place pour établir un consensus entre Bangui et les principaux gouvernements de la région, notamment le Tchad et le Soudan, dans le but de garantir l’adhésion à la médiation dirigée par l’UA et de réduire le soutien des pays voisins aux insurgés. groupes en RCA.
5. République démocratique du Congo
Une crise politique a éclaté en RDC à la suite de la course à la présidence de décembre dernier. L’élection opposait Emmanuel Ramazani Shadary, candidat préféré du président sortant Joseph Kabila, à deux leaders de l’opposition, Félix Tshisekedi et Martin Fayulu, ce dernier soutenu par Jean-Pierre Bemba et Moïse Katumbi, des poids lourds politiques empêchés de participer au vote. Bien que les résultats officiels aient procuré à Tshisekedi une victoire serrée, un décompte parallèle de l’Église catholique congolaise, confirmé par des fuites de la commission électorale, indiquait que Fayulu avait été battu de plein fouet. Cela impliquait clairement que Kabila et ses alliés avaient truqué les résultats en faveur non pas de leur candidat initialement privilégié – dont la victoire aurait été incrédule et aurait uni l’opposition – mais du candidat de l’opposition qu’ils ont jugé plus acceptable. En réponse, Fayulu a déposé un recours devant la Cour constitutionnelle, la plus haute instance de la RDC.
Les premières réactions de la plupart des diplomates africains et occidentaux ont été atténuées. À l’opposé, une réunion ad hoc des dirigeants africains réunie par le Président de l’Union africaine, le Président Kagame, a publié une déclaration étonnamment audacieuse le 17 janvier. Tout en soulevant des «doutes sérieux» sur les résultats provisoires, il a appelé à la suspension de la proclamation des résultats définitifs et a annoncé l’envoi urgent d’une délégation de haut niveau à Kinshasa pour contribuer à désamorcer la crise post-électorale.Kinshasa a rapidement agi pour prévenir toute action de ce type: la Cour constitutionnelle a refusé de reporter sa décision et a rejeté l’appel de Fayulu, confirmant ainsi la victoire de Tshisekedi. La SADC (Communauté de développement de l’Afrique australe) et plusieurs dirigeants régionaux, dont certains semblaient soutenir la déclaration de l’UA, ont rapidement reconnu la présidence de Tshisekedi. L’UA a annulé la visite de haut niveau prévue, prenant note de la décision du tribunal et indiquant sa volonté de collaborer avec le nouveau gouvernement. Le reste de la communauté internationale a bientôt emboîté le pas. Les dirigeants de l’UA devraient fortement encourager Tshisekedi à démontrer son indépendance par rapport à l’ancien régime et à tendre la main à Fayulu ainsi qu’à ses partisans afin de constituer une coalition à base élargie.
L’épisode était préjudiciable à l’UA. Pour commencer, son incapacité à mettre fin à la manipulation des élections congolaises a suscité de nouvelles doutes quant à sa capacité à respecter les normes électorales et de gouvernance. Pour le CPS, la décision de Kagame de contourner cet organe au profit d’un rassemblement apparemment aléatoire de dirigeants a remis en question l’autorité du Conseil. Mais le plus grand dommage toucherait le continent dans son ensemble si l’UA, châtiée par cet embarras, était dissuadée d’agir dans des situations de ce type à l’avenir, donnant ainsi aux régimes autocratiques un feu vert implicite pour continuer à organiser des élections en toute impunité.
Même en RDC, le rôle de l’UA n’est pas terminé. Mis à part ce contexte hautement controversé, le nouveau président et le nouveau gouvernement ont la responsabilité de se concentrer sur la stabilisation du pays et d’éviter les retombées de conflits internes affectant le reste de la région. Bien entendu, Tshisekedi devra travailler avec Kabila, qui jouit d’une large majorité au sein du parlement nouvellement élu. Mais les dirigeants de l’UA devraient fortement encourager Tshisekedi à manifester son indépendance par rapport à l’ancien régime et à tendre la main à Fayulu ainsi qu’à ses partisans afin de constituer une coalition à base élargie. Le CPS, en particulier, devrait maintenir la RDC à son ordre du jour, car l’agitation à l’Est risque de s’aggraver, ce qui pourrait également exacerber les tensions déjà graves entre le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi.
6. Somalie
La manipulation de l’élection présidentielle de décembre dans l’État du Sud-Ouest par le gouvernement fédéral somalien est révélatrice des tensions non résolues qui règnent dans le pays, en particulier entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des États membres. Il est également susceptible de semer une instabilité supplémentaire. Après de multiples retards, le gouvernement a tenu le scrutin controversé et c’est Abdiasis Mohammed «Laftagareen», ancien membre du Parlement et ministre, qui a remporté la victoire. Sa victoire a été assurée lorsque Mogadiscio a ordonné l’arrestation de son opposant populaire salafi, Mukhtar Robow «Abu Mansur», un ancien dirigeant d’Al-Shabaab, et déployé des troupes éthiopiennes dans des villes clés pour réprimer la dissidence qui en résultait. Ce faisant, le gouvernement fédéral a pris un risque important: aliéner l’immense circonscription de Robow, enflammé le sentiment anti-éthiopien et signalant aux autres transfuges des Chabab qu’abandonner leur combat pourrait les conduire en prison. Plus important encore, Mogadiscio a laissé passer une occasion de mettre en place un modèle de partage du pouvoir local avec un islamiste conservateur qui pourrait potentiellement servir de passerelle vers la communauté salafie et réduire le soutien apporté à l’insurrection Al-Shabaab.
La crise dans le sud-ouest de l’État illustre la détermination du président Mohamed Abdullahi «Farmajo» Mohamed à contrôler le pouvoir des politiciens régionaux. C’est aussi une manifestation des tendances de plus en plus centralisatrices de son gouvernement, dont Crisis Group avait précédemment mis en garde. Les décisions ultérieures d’expulsion de Nicholas Haysom, représentant spécial du secrétaire général des Nations unies pour la Somalie, pour avoir mis en doute le fondement juridique de l’arrestation de Robow et pour exécuter un certain nombre de prisonniers d’Al-Shabaab, jouent bien avec la base de Farmajo mais font peu pour avancer la stabilité du pays. Les gains réalisés au cours des dix-huit derniers mois – y compris l’accord sur la Feuille de route pour une politique inclusive, l’adoption de l’Architecture de sécurité nationale et l’engagement pris en faveur du Plan de transition pour la Somalie – risquent d’être compromis ou inversés.
L’UA a adopté une approche centrée sur la sécurité en Somalie depuis que l’AMISOM, la mission d’imposition de la paix de l’UA en Somalie, a été déployée pour la première fois en janvier 2007. Cela a limité la capacité de l’organisation à contribuer efficacement à une solution politique durable du conflit. (La Mission d’assistance des Nations Unies en Somalie (UNSOM) a jusqu’ici géré la politique.) Le retrait prévu des forces de l’AMISOM, qui devrait s’achever en 2020, rend d’autant plus impératif le renforcement de la dimension politique de l’engagement de l’UA à faire en sorte que les gains territoriaux et politiques obtenus par le recours à la force contre Al-Shabaab ne soient pas perdus. Le CPS a reconnu l’importance de l’engagement et a invité la Commission, dans un communiqué de février 2018, à « assurer une approche politique cohérente et unifiée de la Somalie ». L’UA arrive en retard à la fête, toutefois, toute stratégie politique qu’il développe doit compléter et non reproduire les stratégies existantes en tenant compte de la répartition des tâches entre l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), l’UA et les Nations Unies, ainsi que des partenaires bilatéraux de la Somalie. Elle devrait également identifier clairement et s’appuyer sur les avantages comparatifs de l’UA, notamment l’accès de l’AMISOM à de vastes régions du pays interdites à l’ONU et à d’autres partenaires, ainsi que son potentiel en tant qu’arbitre plus neutre dans la région.
7. Soudan du Sud
2019 offre un espoir, même fragile, d’une réduction des combats au Sud-Soudan, après cinq années de conflit civil brutal au cours duquel quelque 400 000 personnes sont mortes et près de quatre millions ont été déplacées à l’intérieur et à l’extérieur. En septembre 2018, le président Salva Kiir et son principal rival, Riek Machar, l’ancien chef des rebelles devenu vice-président, ont signé un accord de partage du pouvoir. La violence a diminué et, pour le moment, c’est une raison suffisante pour soutenir cet accord fragile. L’accord, négocié par les présidents soudanais Omar al-Bashir et Ougandais Yoweri Museveni, les dirigeants régionaux dont les enjeux sont les plus importants au Sud-Soudan, ne constitue pas un règlement définitif de la guerre. Mais cela ouvre la porte à une nouvelle série de négociations difficiles qui pourraient mener à un gouvernement d’union et, éventuellement, à des élections.
Les raisons du scepticisme sont nombreuses. Ce nouveau pacte s’appuie sur un accord précédent, conclu en août 2015, qui s’est effondré moins de douze mois après sa signature, déclenchant une recrudescence des combats. En appelant à des élections en 2022, l’accord perpétue la rivalité Kiir-Machar et risque une nouvelle confrontation violente. De manière inquiétante, les arrangements en matière de sécurité pour la capitale, Juba, doivent encore être finalisés, de même que les plans pour une armée nationale unifiée. En outre, les donateurs, fatigués de financer des accords infructueux, attendent des actions concrètes de Kiir et Machar avant d’engager des fonds. Les États-Unis, moteur de longue date de la diplomatie occidentale au Sud-Soudan, ont reculé.
Cette prudence et ce cynisme plus général sont compréhensibles, étant donné les antécédents des parties et le fait qu’elles ont gaspillé des milliards de dollars en soutien des donateurs antérieurs. Mais l’élan est en train de se perdre et si cet accord échoue, le pays pourrait replonger dans une guerre sanglante.
Bien que l’UA ait occupé un siège arrière au Soudan du Sud dès le départ, soutenant essentiellement les efforts de médiation du bloc régional IGAD, elle a un rôle important à jouer pour aller de l’avant. Le Comité ad hoc de haut niveau sur le Soudan du Sud – composé de l’Algérie, du Tchad, du Nigéria, du Rwanda et de l’Afrique du Sud, et connu sous le nom de C5 – fait partie de l’organe chargé de finaliser la formation d’États régionaux, dont le nombre et les limites sont contestés. Pour parvenir à un consensus sur cette question politiquement sensible et hautement technique, il faudra un engagement constant des chefs d’État des pays du C5, qui auraient tout intérêt à s’appuyer sur le soutien du Programme frontière de l’UA et de partenaires dotés des compétences requises.
Le nouvel accord est censé être garanti par une région elle-même en pleine mutation – les alliances se modifient à la suite du rapprochement entre l’Éthiopie et l’Érythrée – et cela ne s’entend pas sur la forme que devrait prendre un règlement politique durable ni sur la manière de le parvenir. En renforçant leur engagement au Sud-Soudan, le C5 et le CPS pourraient aider les dirigeants régionaux à veiller à ce que l’accord ne se désagrège pas et les encourager à commencer à établir un consensus pour un règlement plus large qui répartisse le pouvoir de manière plus équitable entre les groupes et les régions du Sud-Soudan.
8. Soudan
Des manifestations antigouvernementales ont envahi les villes et villages du Soudan depuis la mi-décembre 2018, lorsque le gouvernement a mis fin à une subvention pour le pain. Les forces de sécurité ont tué des dizaines de personnes lors d’une répression qui pourrait s’intensifier. Le président Omar al-Bashir, au pouvoir depuis 1989, a survécu aux difficultés passées de son autorité en recourant à la répression brutale. Mais l’ampleur et la composition des manifestations, associées au mécontentement des échelons supérieurs du parti au pouvoir, suggèrent que Bashir a moins de marge de manœuvre cette fois-ci. Au-delà des coûts humanitaires immédiats, une effusion de sang considérable saperait le rapprochement imminent du Soudan avec l’Occident, annulant l’aide future ou les sanctions, renforçant ainsi les difficultés économiques du pays.
La première priorité de l’UA devrait être de minimiser la violence à l’encontre des manifestants. Les dirigeants africains ayant une influence à Khartoum devraient publiquement mettre en garde contre le recours à la force meurtrière et demander au gouvernement de contrôler les forces de sécurité. Dans les coulisses, ils devraient encourager Bachir à se retirer et à fournir des incitations, telles que la garantie de l’asile dans un pays africain ami, pour qu’il le fasse. Si cela s’avère nécessaire pour faciliter une sortie contrôlée, ils devraient travailler avec le Conseil de sécurité des Nations Unies pour demander un report d’un an de l’enquête de la Cour pénale internationale sur lui pour crimes atroces lors de la campagne de contre-insurrection au Darfour.
Addis-Abeba / Nairobi / Bruxelles, le 6 février 2019
