La géopolitique des Philippines à l’épreuve de Duterte

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William Guéraiche

Rodrigo Duterte chante des chansons d’amour à son homologue américain Donald Trump tout en faisant les yeux doux à la puissance économique chinoise. Entre les deux, les déterminants fondamentaux de la politique étrangère de Manille appellent l’impulsif président philippin à trouver un (trop ?) savant équilibre.

Bien que les Philippines soient mal connues en France, les professionnels mieux informés, qu’ils soient diplomates, journalistes ou experts de la zone, les associent aux États-Unis, dont elles furent une colonie de 1898 à 1946 et englobent donc cet État dans la sphère d’influence américaine en Asie. Ce postulat, s’il n’est pas faux, mérite toutefois d’être replacé dans un contexte national et international.

Les causes profondes du malaise philippin

La géopolitique des Philippines est conditionnée par des invariants structurels comme son rapport à la mer ou le maintien de la grande pauvreté qui conditionnent, en aval, sa politique étrangère.

Un État archipélagique

Les Philippines sont formées de plus de 7000 îles dont peu comptent vraiment dans la formation du territoire ou de sa richesse. Trois peut-être – Luzon, Mindanao et Cebu – dominent les autres. La première est la plus grande et porte sur sa façade ouest Manille, une mégapole de plus de 13 millions d’habitants. La région capitale concentre plus de la moitié des richesses du pays. Mindanao est la grande île et province du sud dont le maire de la capitale régionale, Davao, était Rodrigo Duterte avant son élection aux plus hautes fonctions de l’État. Mindanao a toujours été perçue à la fois comme un espoir de développement depuis la colonisation agricole du Commonwealth (1935-1946) tout autant qu’une crainte, en raison des populations musulmanes concentrées à l’ouest, autour de l’île de Sulu. Luzon et Mindanao représentent les deux tiers du territoire national (de 300 000 km2), séparés par les Visayas, une myriade d’îles, dont la principale est Cebu, fief électoral de Mar Roxas, principal opposant politique de Rodrigo Duterte pendant la campagne du printemps 2016. Cebu City est plus qu’une capitale régionale et attire des investisseurs de l’ensemble de l’Asie.

La mer est partout présente dans cet ensemble archipélagique. Tant à l’échelle régionale que locale, elle est un lien entre des populations qui partagent un même mode de vie. L’exemple le plus évident est celui de la région autonome musulmane ouverte sur la mer des Célèbes (1) et donc sur les terres indonésiennes et malaisiennes voisines. Pratiques culturelles, échanges voire migrations sont autant de flux qui caractérisent une identité transnationale à l’échelle régionale. La mer est partout, mais entre peu dans la production de richesses. Certes, les Filipinos sont des marins : un demi-million d’entre eux sillonnent les mers du monde – la moitié selon les autorités philippines qui tentent de réguler le marché de l’emploi du secteur. Ce qui est sûr, c’est qu’il y a plus de Philippins dans la marine marchande mondiale que de marins d’autres pays, quelle que soit leur nationalité (2).

Disparité des îles et omniprésence de la mer influencent considérablement la maîtrise du territoire. Les îles, tout comme la montagne dans l’île de Luzon, empêchent la continuité des infrastructures. La mégalopole manillaise est condamnée à une expansion anarchique des unités urbaines qui sont dans son orbite. Les provinces ont des identités marquées et jouissent de facto d’une autonomie dont profite une notabilité locale tout autant que la corruption. La discontinuité du territoire a donc des effets désastreux sur le développement national. Elle est aussi un facteur déterminant qui explique pourquoi une ville comme Marawi, devenue un symbole de l’islam radical, résista sept mois aux forces gouvernementales aidées par les Américains.

Démographie et pauvreté

Les Philippines sont un pays pauvre à la démographie galopante. Depuis le recensement de 2015, sa population a dépassé la barre des 100 millions (105 millions aujourd’hui d’après la PSA – Philippine Statistics Authority). Sa structure est caractéristique d’un pays pauvre avec la moitié de la population au-dessous de 25 ans. Si l’on pense à l’influence de l’Église catholique, on peut surtout invoquer l’incapacité des administrations successives depuis la fin de la dictature militaire en 1986 à mettre en place un contrôle des naissances. Le lien est évident avec la pauvreté.

En dépit des chiffres mirobolants de la croissance économique annoncés pour attirer les investisseurs, les administrations de Gloria Macapagal-Arroyo (2001-2010) et de Benigno « Noynoy » Aquino (2010-2016) n’ont pas réussi à réduire la pauvreté, et surtout la grande pauvreté. Le recensement de 2015 estime qu’un Philippin sur cinq était pauvre (21,9 millions). Les paysans, les pêcheurs, les enfants, les chômeurs restant dans leur famille, en demeurent les principales victimes (3). Les associations de la dynamique société civile dressent un tableau plus noir de la situation. Selon IBON par exemple, ce sont 66 millions de Filipinos qui vivent avec 2 dollars ou moins par jour (125 pesos philippins). La raison en incombe aux politiques néolibérales qui ont sapé les bases du développement. Le salaire quotidien réel d’un ouvrier (real value of the average daily basic paid, ASPD) n’a pas augmenté depuis 2001. Au moment des fortes croissances du PIB, en 2015-2016, ce salaire quotidien réel a même baissé de 0,1 %, alors que les revenus des 40 familles philippines les plus riches ont augmenté de 13,8 % (4). Le partage inégalitaire des richesses aux Philippines est la pierre de touche de leurs relations avec le reste de l’Asie et du monde.

Ouvertes au monde, mais un monde impitoyable

Sous la contrainte indirecte des États-Unis, les Philippines ont été exposées aux désordres de la mondialisation depuis leur indépendance. Le Business Process Outsourcing (BPO, externalisation des processus d’affaires) en est certainement l’illustration la plus récente. Les Philippines ont dépassé l’Inde dans l’accueil de ces opérations externalisées, notamment dans les call centers. Les économistes verront dans la durée si cette activité tertiaire bénéficie vraiment aux classes moyennes, mais force est de constater que l’espoir d’une ascension sociale s’est réduit comme peau de chagrin, amorçant les flux d’émigration. Dans le même temps, les ressources naturelles n’ont jamais cessé d’être convoitées par l’étranger.

Philippins transnationaux

L’émigration est essentielle à la stabilité du pays (5). Les autorités émiriennes la conçoivent comme un secteur d’activité à part entière. Elle sert en effet de soupape de décompression pour soulager le malaise social en envoyant à l’étranger les jeunes qualifiés – on pourrait aussi dire une élite de substitution qui pourrait être le fer de lance de contestation du régime. Dans le même temps, les transferts de revenus des 10 millions de Philippins expatriés (soit 10 % de la population totale) ont dépassé la barre des 30 milliards de dollars, soit 10 % du PIB, et placent les Philippines au 3e rang mondial d’après la Banque mondiale, derrière la Chine et l’Inde. Dans un pays où la pauvreté est endémique et dans lequel les classes moyennes sont en permanence menacées de paupérisation, les transferts de revenus garantissent la paix sociale.

Il n’est donc guère étonnant que cette question soit centrale dans la diplomatie philippine. Les diplomates du Department of Foreign Affairs (DFA) ont comme mission principale de protéger la diaspora philippine dans les pays où ils sont déployés. Comme les Philippines exportent un savoir-faire au travers d’une grande variété de professionnels, des ingénieurs aux personnels de maison, ils sont très au fait des trafics humains, de l’immigration illégale (dans les pays occidentaux, mais aussi en Asie ou au Moyen-Orient), du (non-)respect des droits des travailleurs immigrés, des violations de droits de l’homme, etc. (6).

La convoitise des richesses

L’ouverture du pays aux investisseurs étrangers, américains, mais pas uniquement, pose le problème de l’exploitation des ressources philippines. L’actualité récente le souligne dans deux domaines : l’accaparement des terres agricoles et des ressources minières. Plus des deux tiers des Philippins travaillent dans le domaine agricole – alors que le pays n’est pas autosuffisant d’un point de vue alimentaire. Une « question agraire » héritée des colonisations n’a jamais été résolue. Au cours de l’année écoulée, les Malaisiens et les Chinois ont défrayé la chronique ; les premiers avec un projet d’investissement d’un milliard de dollars dans la production d’huile de palme à Palawan, les seconds avec l’acquisition de bananeraies. Le plus inquiétant est que les conflits pour la maîtrise des terres basculent dans la violence. Le 29 novembre 2017, deux militants qui enquêtaient sur l’accaparement de terres dans l’île de Negros ont été abattus. Ces assassinats ont trouvé un (faible) écho dans la presse internationale, bien que ce genre d’exactions soit hebdomadaire. Les Philippines sont le pays le plus à risque au monde pour les paysans et leurs défenseurs. En outre, la paupérisation des petits paysans est l’un des principaux facteurs de radicalisation dans le Sud du pays.

Le secteur minier n’est pas moins convoité que les terres agricoles. La dénonciation des désastres environnementaux liés à l’exploitation du sous-sol a coûté à Gina Lopez son portefeuille de l’Industrie minière en mai 2017. Si l’ancienne militante écologiste a insisté sur la corruption endémique liée à cette activité, l’affaire a rappelé les ramifications internationales et le rôle, trouble, de la Chine dans ce secteur. Le quotidien The Inquirer parlait déjà, en 2012, de l’« occupation minière des Philippines par les Chinois » (7). L’ouverture du secteur minier aux entreprises chinoises s’est renforcée sous l’administration de Gloria Macapagal-Arroyo dans les années 2000. La République de Chine populaire a notamment besoin du nickel philippin.

Le nouveau président n’ignorait pas ces questions avant son élection, et pour cause, Mindanao est une province où tous les enjeux géopolitiques se cristallisent. Toutefois, il a préféré tout simplement les ignorer au profit d’une guerre à la drogue qui a fait, au bas mot, 7000 victimes. L’exécution de petits délinquants ne s’attaque nullement aux racines du malaise philippin. Elle contente son électorat populaire, mais fragilise sa stature internationale, surtout aux États-Unis.

Le choix est-il possible entre les États-Unis et la Chine ?

L’analyse des relations bilatérales ne peut être, au mieux, qu’un indicateur des relations complexes entre Américains et Philippins. Rodrigo Duterte, président depuis le 30 juin 2016, souffle d’ailleurs le froid et le chaud sur son homologue américain sans que l’on comprenne très bien quelle logique de politique étrangère il suit. Peu après son élection, il insulte Barack Obama ; le 13 novembre 2017, juste avant le sommet de l’ASEAN à Manille, il montre ostensiblement sa sympathie à Donald Trump, qu’il fait rire aux dépens de la presse. Certains observateurs des deux pays ont avancé qu’il n’y a peut-être rien à comprendre tant le comportement des deux hommes est erratique. Au-delà du poids des individus dans le processus de décision, reste à évaluer la marge de manœuvre de la nouvelle administration pour s’émanciper de la tutelle américaine.

Des représentations divergentes

Les Philippins ont une image très positive des États-Unis. C’est le pays d’émigration par excellence, ou plus exactement la destination finale souhaitée d’une migration par étape. Les 4 millions de FilAm (Filipino Americans) entretiennent des liens réguliers avec l’archipel, notamment financiers, comme les transferts de revenus qui représentent annuellement la moitié des flux. L’élite philippine, très américanisée, continue à envoyer ses enfants étudier dans les meilleures universités américaines sur la côte est ou en Californie. Les dirigeants, enfin, ont toujours su jouer habilement des liens entre les deux pays.

Sur l’autre rive du Pacifique, la donne est différente. Dans l’imaginaire américain, les FilAm demeurent des Asiatiques (deuxième communauté après les Chinois) et sont souvent victimes de racisme. Les dirigeants américains ont pour leur part la certitude que les Philippines protègeront leurs intérêts. En dépit de manifestations nationalistes récurrentes, ils savent qu’ils arriveront toujours à leurs fins avec leurs « little brown brothers », comme ils les appelaient sous la colonisation. Qu’il s’agisse des questions de sécurité ou de commerce, les administrations américaines ont su exploiter à leur profit les failles du système (corruption, soutien de l’oligarchie dominante, etc.). Sous la protection, réelle ou supposée, de la 7e flotte américaine, les Philippines sont donc considérées comme un allié dans le Pacifique ouest.

Paradoxalement, bien qu’Obama ait défini la stratégie du pivot asiatique, les Philippins ont senti un désengagement étatsunien. Comme les Américains ne sont pas prêts à mourir pour Manille, Aquino a cherché de nouveaux partenaires, la France par exemple. Mais l’effort a été velléitaire, car les problèmes de politique intérieure renvoient très loin dans la hiérarchie des priorités la mise en place d’une nouvelle politique étrangère. La seule possibilité de changement consiste à se tourner vers la Chine (8).

L’enjeu chinois

Sur cette question, les représentations jouent aussi un rôle essentiel. Si les Américains jouissent d’un crédit important dans la population philippine, ce n’est pas le cas des Chinois. Ces derniers y représentent moins de 1 % de la population totale, mais c’est une frange très riche. Jusqu’à une période récente, les Philippins chinois sont restés à l’écart de la population autochtone et ont subi sporadiquement des violences meurtrières. Il va sans dire que le contentieux des Spratleys (9) a ravivé une fibre nationaliste antichinoise. L’armée n’est pas prête à renoncer à la coopération avec les États-Unis au profit de la puissance montante en Asie. Les Chinois de la RPC, pour leur part, ont une perception claire de ce qu’ils attendent des Philippines. Asiatiques, mais non chinois, ils ne seront jamais traités sur un pied d’égalité dans les négociations. Mais l’archipel est un atout dans l’approvisionnement de certaines matières premières (voir plus haut) et un débouché pour de nouveaux marchés. Les projets de développement des infrastructures par des entreprises chinoises en sont un exemple. Enfin, les Chinois ne céderont jamais sur les Spratleys.

Le nouveau président se trouve donc dans la situation suivante : une situation sociale potentiellement explosive, une incertitude toujours plus grande sur le soutien américain et la tentation de se tourner vers la Chine, dont le réalisme ne laisse aucune place au sentiment (10). L’opinion publique qui lui est pour l’instant favorable peut très bien se retourner contre lui, de même que l’armée ne le laissera pas franchir certaines lignes rouges, sur les Spratleys notamment. Il est donc peu vraisemblable que Duterte, en dépit de ses rodomontades, puisse tourner le dos aux États-Unis sans compromettre sa présence à la tête de l’État philippin.

Notes

(1) Voir François-Xavier Bonnet « Vers une coopération militaire multilatérale en mers de Sulu et Sulawesi », août 2017 (http://www.gis-reseau-asie.org/les-articles-du-mois/vers-une-cooperation-militaire-multilaterale-mers-sulu-sulawesi-bonnet-francois-xavier).

(2http://www.ics-shipping.org/shipping-facts/shipping-and-world-trade/global-supply-and-demand-for-seafarers

(3) Sur toutes ces données, cf. le site officiel du gouvernement philippin (https://psa.gov.ph).

(4http://ibon.org/2017/06/rehashed-neoliberal-policies-one-year-of-dutertenomics/

(5) Sur les mécanisme migratoires et l’encadrement de l’État, cf. William Guéraiche, « Un peuple de migrants » in William Guéraiche (dir.), Les Philippines contemporaines, Bangkok-Paris, IRASEC-Les Indes Savantes, 2013.

(6) Un exemple de l’efficacité de la diplomatie philippine : William Guéraiche, « Transnational Filipinos in the UAE: Actors and Strategies », Arabian Humanities, 2016-7.

(7) Rodel Rodis, « China’s mining occupation of the Philippines », The Philippine Daily Inquirer, 12 décembre 2012.

(8) Pour une analyse en français des relations entre les Philippines et la Chine, cf. François-Xavier Bonnet pour l’Observatoire de l’Asie du Sud-Est du ministère de la Défense, « La carotte et le bâton : la diplomatie économique de la Chine envers les Philippines », juin 2017.

(9) Bien qu’ancien, le conflit sur la souveraineté des Spratleys est devenu un enjeu géopolitique majeur dans la région en 2012. Après trois ans d’examen du dossier, la Cour permanente d’arbitrage de La Haye a rendu un avis favorable aux Philippines en juillet 2016, non reconnu par la Chine.

(10) William Guéraiche, GIS Réseau Asie « Les Philippines et le désordre du monde », janvier 2018.

Légende de la photo en première page : Le 19 octobre 2017, des militaires philippins patrouillent dans les ruines de la ville assiégée de Marawi (dans le Sud de l’Archipel), théâtre d’un combat qui aura duré plusieurs mois contre les islamistes se réclamant de Daech qui avaient pris le contrôle d’une partie de la ville. (© Rouelle Umali)Pour aller plus loin…Article paru dans la revue Diplomatie n°91, « Iran vs Arabie saoudite : Luttes d’influence dans le Golfe », mars-avril 2018.

William Guéraiche (dir.), Les Philippines contemporaines, Bangkok-Paris, IRASEC-Les Indes Savantes, 2013, 624 p.

William Guéraiche, GIS Réseau Asie, « Vers une coopération militaire multilatérale en mers de Sulu et Sulawesi », août 2017 (http://www.gis-reseau-asie.org/les-articles-du-mois/vers-une-cooperation-militaire-multilaterale-mers-sulu-sulawesi-bonnet-francois-xavier) et « Les Philippines et le désordre du monde », janvier 2018 (http://www.gis-reseau-asie.org/les-articles-du-mois/les-philippines-desordre-monde-gueraiche-william).

François-Xavier Bonnet pour l’Observatoire de l’Asie du Sud-Est du ministère de la Défense, « La carotte et le bâton : la diplomatie économique de la Chine envers les Philippines », juin 2017.

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