Annoncé peu après l’entrée en fonctions de Donald Trump en 2017, l’« Accord du siècle » (appelé « la Vision » dans sa version officielle) supposé mettre fin au conflit israélo-palestinien a été rendu public ce 28 janvier.
Les États-Unis avaient déjà adopté une série de décisions et mesures – reconnaissance de Jérusalem comme capitale indivisible de l’État d’Israël, fermeture des locaux de la délégation palestinienne à Washington, cessation du financement de l’UNRWA (agence des Nations unies pour les réfugiés palestiniens) et, dernièrement, reconnaissance de la légalité des colonies israéliennes installées en territoire palestinien – qui laissaient entendre que la conception des paramètres d’une solution de règlement épouserait très largement les positions israéliennes.
La lecture attentive du « Plan » dans tous ses aspects ne fait que conforter ce pressentiment. Les propositions que contient le texte appuient les principales revendications du gouvernement Nétanyahou, en mettant de côté les droits internationalement reconnus du peuple palestinien. Cela se vérifie dans la manière dont y sont réglés les principaux points de litige : la détermination des frontières, le statut de Jérusalem, les contours d’un État de Palestine à créer et la question des réfugiés palestiniens.
Une « solution » qui ne se préoccupe guère du droit international
D’emblée, le « Plan » postule la mise à l’écart de l’ensemble du droit international, tel qu’il découle notamment des résolutions de l’ONU, comme point de référence pour établir les contours de la solution au conflit israélo-palestinien.
Il est ainsi affirmé que les « résolutions des Nations unies sont parfois incohérentes », « n’ont pas apporté la paix » et font même l’objet d’« interprétations contradictoires […], notamment la résolution 242 du Conseil de sécurité ». En conséquence, le « Plan » annonce qu’il ne consistera pas en « une énumération des résolutions de l’Assemblée générale, du Conseil de sécurité et d’autres résolutions internationales sur ce sujet, car ces résolutions n’ont pas permis et ne permettront pas de résoudre le conflit ».
Et en effet, à une rare exception, la suite du texte ne mentionnera plus les résolutions de l’ONU pour fonder ou expliquer les solutions proposées. Pourtant, et contrairement à ce que prétend le « Plan », les résolutions de l’ONU énoncent bien l’ensemble des principes qui permettent de guider la résolution du conflit israélo-palestinien : droit à l’autodétermination du peuple palestinien (résolution 74/139 du 18 décembre 2019) ; obligation de retrait par Israël des territoires occupés au cours de la guerre de juin 1967 (résolutions 242 (1967) et 338 (1973) du Conseil de sécurité) ; désignation de Gaza, de la Cisjordanie et de Jérusalem-Est comme « territoires palestiniens occupés » (résolution 478 (1980) du Conseil de sécurité) ; illégalité des colonies israéliennes (résolutions 446 (1979) et 2334 (2016) du Conseil de sécurité) ; illégalité de l’annexion de Jérusalem-Est (résolution 478 (1980) ; droit au retour des réfugiés palestiniens dans leur foyer ou droit à une juste indemnité (résolution 194 de l’Assemblée générale (1948)).
Le « Plan » n’applique, ni même ne mentionne, aucun de ces principes, et en prend généralement le contre-pied pour définir les critères de solution des principaux points de litige, en s’appuyant sur deux éléments qui seront prépondérants : la sécurité d’Israël et la reconnaissance de ses « revendications juridiques et historiques légitimes ».
La fixation des frontières : validation de l’annexion et de la colonisation
La question territoriale et la fixation des frontières entre l’État d’Israël et un État de Palestine est un aspect fondamental du conflit. Depuis 1967 et la conquête de Gaza, de la Cisjordanie et de Jérusalem-Est, Israël a mené une politique d’annexion (de jure ou de facto), se traduisant par la colonisation et le morcellement du territoire palestinien – politiques déclarées illégales par de nombreuses résolutions des Nations unies, la dernière en date étant la résolution 2334 adoptée par le Conseil de sécurité en décembre 2016.
Le « Plan » prévoit l’annexion par Israël d’environ 30 % de la Cisjordanie, comprenant la quasi-totalité des colonies existantes et une grande partie de la vallée du Jourdain. L’octroi de ces territoires est justifié par le fait qu’ils feraient partie de la « la patrie ancestrale du peuple juif », tout en étant « essentiels pour la sécurité nationale d’Israël ». À titre compensatoire, l’État de Palestine se voit pour sa part allouer des zones actuellement situées en Israël, au sud de la Cisjordanie et à l’ouest du désert du Neguev, dont la nature est très éloignée de la fertilité propre à la Vallée du Jourdain (voir la carte indiquant les annexions réciproques ci-dessous).
Au final, au vu des cartes annexées au « Plan » (voir cartes ci-dessous), la Cisjordanie apparaîtrait comme un ensemble d’îlots fragmentés, entourés d’enclaves israéliennes constituées par les colonies, reliés entre eux par un système routier très complexe, soumis à la responsabilité sécuritaire d’Israël. De plus, la Cisjordanie serait elle-même enclavée en territoire israélien, sans contiguïté avec la frontière jordanienne, ni accès aux eaux du Jourdain et de la mer Morte. Le « Plan » a donc pour effet de valider l’ensemble des colonies israéliennes, en ignorant totalement leur caractère illégal au regard du droit international.
Le statut de Jérusalem : confirmation de l’annexion israélienne
Dans la continuité des positions récentes adoptées par l’administration Trump, le « Plan » confirme que Jérusalem demeure la capitale indivisible de l’État d’Israël. Par un jeu sémantique, le « Plan » annonce que la capitale de l’État palestinien sera également située à Jérusalem, mais elle ne comprendrait en réalité que quelques quartiers et villages arabes déjà séparés de la ville par le Mur construit par Israël, et la petite ville périphérique d’Abou Dis : « La capitale de l’État de Palestine devrait se trouver dans la partie de Jérusalem-Est située dans toutes les zones à l’est et au nord de la barrière de sécurité existante, y compris Kafr Aqab, la partie orientale de Chouafat et Abou Dis, et pourrait être appelée Al Quds ou un autre nom déterminé par l’État de Palestine ».
Il s’agit là à nouveau du rejet total de l’une des revendications fondamentales des Palestiniens, inhérentes à leurs revendications nationales, et de la confirmation de l’annexion israélienne, pourtant condamnée par plusieurs résolutions des Nations unies qui l’ont déclarée « nulle et non avenue » et qui ont qualifié Jérusalem-Est de « territoire palestinien » (résolution 476 du Conseil de sécurité (1980)).
La création d’un État de Palestine vide de toute souveraineté effective
L’apport supposé le plus favorable aux Palestiniens, et la principale concession israélienne, est la création d’un État palestinien traduisant « le désir légitime de se gouverner et de tracer son propre destin ». À l’analyse, il s’avère que l’entité palestinienne envisagée par le « Plan » voit ses pouvoirs tellement limités qu’elle peut difficilement être considérée comme possédant les attributs classiquement associés au concept d’État souverain, comme l’illustrent différents éléments.
C’est Israël qui disposera des prérogatives prépondérantes pour toutes les questions de sécurité en territoire palestinien. À cette fin, il exercera le contrôle opérationnel de tout l’espace aérien de la Palestine, détiendra la souveraineté sur les eaux territoriales palestiniennes, assurera les compétences sécuritaires sur les routes reliant les différentes enclaves, pourra faire usage de drones et d’autres équipements aériens. Israël maintiendra également son contrôle sur toutes les entrées de personnes et de biens en territoire palestinien, que ce soit à la frontière jordanienne ou égyptienne.
Toutes ces limitations, auxquelles il faut ajouter le fait que l’État de Palestine ne pourrait voir le jour qu’après avoir rempli de nombreuses conditions préalables, montrent à quel point la création promise d’une nouvelle entité souveraine se révèle purement théorique.
La question des réfugiés palestiniens : rejet du droit au retour et du droit à indemnisation
L’un des autres aspects centraux du conflit israélo-palestinien est la question des réfugiés palestiniens, qui ont dû fuir leur foyer à la suite de la guerre de 1948 ou de celle de 1967. Ils sont aujourd’hui plusieurs millions, disséminés un peu partout dans le monde, en particulier dans les États arabes, en Cisjordanie et à Gaza. La résolution 194 de l’Assemblée générale des Nations unies, adoptée en 1948 et réaffirmée de nombreuses fois, à énoncé un droit au retour en décidant qu’« il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins », et que « des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers ».
Le « Plan » annonce qu’« il n’y aura pas de droit de retour ni d’absorption d’un seul réfugié palestinien dans l’État d’Israël ». Trois options sont alors avancées : l’absorption dans l’État palestinien, l’intégration dans les pays d’accueil actuels, ou enfin l’installation dans l’un des pays membres de l’Organisation de la coopération islamique. Il faut relever que le retour des réfugiés en territoire palestinien serait néanmoins soumis à de sérieuses restrictions, sujettes à l’appréciation d’Israël, « de sorte que le taux d’entrée ne dépasse pas ou ne submerge pas le développement des infrastructures et de l’économie de l’État de Palestine, ni n’augmente les risques pour la sécurité de l’État d’Israël ». En ce qui concerne la question des compensations pour les biens perdus suite à l’exode palestinien, aucun droit n’est formellement reconnu, seule la création d’un fonds étant envisagée, selon des modalités très vagues.
Rejet palestinien, satisfaction du gouvernement israélien
Force est de constater que le « Plan » publié par Donald Trump consiste principalement en une validation des politiques d’occupation et de colonisation menées par Israël sur le terrain, considérées comme illégales par de multiples résolutions des Nations unies et par l’écrasante majorité des États.
En réalité, il s’agit d’une perpétuation de l’occupation et du système d’autonomie limitée d’Oslo sous un autre nom, Israël conservant entre ses mains les éléments prépondérants de l’administration des territoires palestiniens et de la population y résidant. L’État de Palestine qui serait créé serait largement fictif, sans contrôle de ses frontières, sa sécurité, sa population, avec une assise territoriale complètement fragmentée et diminuée, perdant Jérusalem-Est et la vallée du Jourdain.
Le « Plan » n’a évidemment aucune chance d’être accepté ou même discuté par les Palestiniens, tant il constitue la négation de leurs droits. Il n’en a pas moins été compris par le gouvernement israélien comme un feu vert donné à la formalisation rapide de l’annexion unilatérale de la vallée du Jourdain et des colonies. Il est également une preuve supplémentaire du mépris exprimé par l’administration Trump pour le respect des règles les plus élémentaires du droit international et du multilatéralisme.
