Thème : La situation dans la péninsule coréenne reste très instable et les événements à venir pourraient avoir un impact significatif sur la région. L’UE et ses États membres doivent se tenir prêts.
Antoine Bondaz
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The Demilitarised Zone between North and South Korea. Photo: Stephen_AU (CC BY-ND 2.0)
Résumé : Ce serait une erreur à la fois analytique et politique de croire que la situation dans la péninsule coréenne est stable et durablement améliorée grâce aux efforts diplomatiques engagés en 2018. Malgré la mise en scène politique, les problèmes mêmes de la péninsule demeurent: inter- Les relations avec la Corée ne s’améliorent pas et les accords conclus à Panmunjom et à Pyongyang ne sont pas mis en œuvre tant que la coopération et même les communications sont au point mort; Les programmes de missiles nucléaires et balistiques de la Corée du Nord sont en cours et ont considérablement renforcé les capacités nord-coréennes alors que les négociations sont dans l’impasse. La prochaine élection présidentielle américaine de 2020 en novembre et le 8e Congrès du Parti des travailleurs de Corée (WPK) en janvier 2021 seront deux événements majeurs qui façonneront les événements à venir. Il est essentiel que l’UE et ses États membres soient plus proactifs et passent d’une stratégie d’engagement critique à la mise en œuvre d’une stratégie d’engagements crédibles.1
Analyse : Le typhon Bavi, qui a frappé la péninsule coréenne à la fin du mois d’août, ne peut être un présage qu’après le calme relatif d’un peu moins de trois ans, une tempête est sur le point de frapper à nouveau. Les récentes tensions intercoréennes et les déclarations nord-coréennes pourraient être un aperçu de ce qui pourrait arriver début 2021 dans la péninsule coréenne. Avec une probable nouvelle administration américaine et une nouvelle stratégie nationale nord-coréenne censée être présentée en janvier prochain, le risque de nouvelles tensions est réel, le manque de confiance reste un élément primordial des relations et les fondamentaux qui déstabilisent la péninsule demeurent.
Si ces dernières années ont été marquées par un calme relatif et une reprise partielle du dialogue au plus haut niveau – surtout par rapport aux tensions de 2017 – il est important d’éviter deux malentendus. La première serait de croire qu’en raison des réunions de haut niveau en 2018/2019 et des échanges de courtoisies entre dirigeants, la situation dans la péninsule coréenne s’est stabilisée en permanence. La vérité est tout le contraire. Comme l’a exprimé le président Moon à l’ouverture de la 21e Assemblée nationale en juillet dernier, «la gestion des relations intercoréennes et américano-coréennes du Nord revient toujours à patiner sur de la glace mince». La seconde serait de penser que, parce que la Corée du Nord n’a pas effectué d’essai nucléaire depuis septembre 2017 ni de test de missiles balistiques à longue portée depuis novembre 2017, les programmes de missiles nucléaires et balistiques nord-coréens sont en suspens. Au contraire, la crise des missiles nucléaires et balistiques nord-coréens est la plus grave crise de prolifération à laquelle la communauté internationale est actuellement confrontée sur la scène mondiale.
Du moonshine à la politique du coucher du soleil: les relations intercoréennes au point mort
Le 16 juin, les autorités nord-coréennes ont démoli un bureau de liaison intercoréen dans la ville frontalière de Kaesong. Temporairement fermé depuis le 31 janvier au milieu des craintes de propagation du virus COVID-19, le bureau avait été ouvert en 2018 pour faciliter le dialogue entre les deux Corées. Pyongyang a violemment critiqué Séoul, affirmant que « la partie sud a systématiquement violé et détruit la déclaration de Panmunjom, la déclaration de Pyongyang et les accords entre le nord et le sud tout en faisant ouvertement toutes sortes d’actes hostiles, y compris des exercices de guerre contre le nord ». d’une escalade militaire entre les deux Corées est à saluer, force est de reconnaître que les espoirs récents symbolisés par les trois sommets intercoréens sont désormais loin.
Cette dégradation des relations ne doit pas surprendre pour au moins trois raisons. Premièrement, il y a une frustration croissante à Pyongyang et à Séoul, car les deux objectifs principaux – l’amélioration des relations intercoréennes et la dénucléarisation de la Corée du Nord – sont désormais intimement liés en raison des sanctions, ce qui limite la possibilité que le premier soit atteint sans progrès concret avec le dernier. Au début des années 2000, la Sunshine Policy et son successeur étaient une stratégie d’engagement inconditionnelle, permettant à plus de 350000 touristes sud-coréens de visiter le mont Kumgang et le commerce intercoréen pour atteindre 1,8 milliard de dollars en 2007 malgré le premier essai nucléaire en 2006. En À la fin des années 2000 et au début des années 2010, le commerce intercoréen était initialement partiellement préservé malgré les essais nucléaires en 2009 et 2013, mais en 2016, Séoul a décidé de fermer le complexe industriel intercoréen de Kaesong tandis qu’un nouvel ensemble de résolutions du CSNU en 2016 et 2017 coopération entre les deux Corées beaucoup plus contrainte.3
Le récent incident de juin à Kaesong, qui était une provocation directe à la Corée du Sud, bien que calibrée et limitée – une provocation très symbolique mais sur le territoire nord-coréen, non militaire et ne menaçant pas la sécurité des Sud-Coréens et visant sans aucun doute Séoul et non Washington -, ce n’est peut-être que le début si d’ici la fin de l’année les Nord-Coréens considèrent que Séoul ne peut plus contribuer à l’amélioration des relations intercoréennes et que Pyongyang n’a plus rien à attendre de Séoul.
Deuxièmement, Séoul n’a plus aucun atout dans ses manches pour traiter avec Pyongyang et a presque atteint la limite de ce que la Corée du Sud peut faire sans violer les sanctions internationales, provoquer des tensions supplémentaires dans l’alliance américano-coréenne ou supporter un coût politique trop élevé. En termes de stratégie diplomatique et de communication politique, l’administration Moon a bien joué toutes les cartes qu’elle avait de la diplomatie sportive et culturelle aux sommets intercoréens, de la coopération militaire à la coopération militaire en passant par les enquêtes de terrain des chemins de fer, etc. Pourtant, en 2019, la dynamique s’est arrêtée. brutalement. Malgré la victoire écrasante du Parti démocrate et de son satellite, le Parti de la plate-forme, aux élections législatives sud-coréennes de 2020 en avril dernier, le président Moon ne peut pas faire grand-chose.
Figure 1. Dialogue intercoréen: nombre de réunions dans chaque domaine, 2002-2019
Source: l’auteur sur les données du ministère de l’Unification.
Alors que 36 réunions intercoréennes ont été organisées en 2018, autant qu’en 2003 au plus fort de la politique d’ensoleillement du président Kim Dae-jung, aucune réunion n’a été organisée en 2019 et jusqu’à présent en 2020. Le commerce intercoréen est également de facto inexistante, la Corée du Nord étant plus dépendante que jamais de son commerce avec la Chine, et la tentative récurrente de Séoul d’autoriser les touristes sud-coréens à retourner visiter la Corée du Nord ne s’est jamais concrétisée. Même l’accord de troc sucre contre liqueur présenté par le ministère sud-coréen de l’Unification en août 2020 a été abandonné après qu’une société nord-coréenne impliquée dans le processus ait été signalée sous les sanctions internationales. C’est d’autant plus regrettable que Séoul a tenté il y a plusieurs mois de profiter de la pandémie pour renforcer la coopération sanitaire avec Pyongyang, ce que la Corée du Nord ne semble pas du tout prête à accepter.
Figure 2. Commerce intercoréen: volume des échanges en millions de dollars EU, 2003-2019
Source: l’auteur sur les données du ministère de la réunification.
Troisièmement, Pyongyang et Séoul ne partagent plus les mêmes priorités et intérêts l’un pour l’autre, les motivations de Pyongyang étant essentiellement déterminantes à propos de Séoul. Si la Corée du Sud a joué un rôle central dans le processus diplomatique initié en 2018, facilitant la reprise du dialogue entre la Corée du Nord et les États-Unis et l’organisation des sommets de Singapour et de Hanoi, le pays joue désormais un rôle secondaire. La volonté du président Moon d’officialiser tous les résultats des précédents sommets intercoréens par l’Assemblée nationale et d’organiser la toute première réunion parlementaire intercoréenne ne changerait pas le manque d’intérêt actuel de la Corée du Nord. En effet, la Corée du Nord n’a plus besoin d’intermédiaire ni pour communiquer avec les États-Unis ni pour organiser une réunion de haut niveau. Au lieu de cela, le principal problème pour Pyongyang est l’alternance politique probable à Washington, qui pourrait amener au pouvoir une administration démocrate beaucoup moins encline à faire des concessions politiques, et encore moins des concessions concrètes. En revanche, la Corée du Sud n’étant pas en mesure d’apporter les retombées économiques tant attendues par la Corée du Nord, cette dernière se tourne vers la Chine, la Russie et les pays d’Asie du Sud-Est. Cette stratégie a été enclenchée en 2019 mais minée par la pandémie COVID-19 qui a rendu impossible l’inauguration et l’ouverture du complexe touristique de Wonsan ou celui de Samjiyon aux touristes étrangers, ou encore de rendre la connexion récente tant attendue du pont construit par la Chine à Dandong il y a plusieurs années avec le réseau routier nord-coréen inutile.
Des sommets aux menaces renouvelées: pas de progrès sur la question nucléaire et balistique
Pendant des décennies, la Corée du Nord est restée intransigeante dans son objectif de développer des armes nucléaires, des missiles balistiques et d’autres armes de destruction massive face à diverses stratégies de négociation internationales fondées sur des sanctions et des incitations, dans des formats bilatéraux ou multilatéraux. Malgré les espoirs très limités qui ont suivi le sommet historique de Singapour, force est de reconnaître qu’il n’ya pas eu de progrès sur la dénucléarisation de la Corée du Nord, bien au contraire.
Non seulement les négociations sont au point mort, la Corée du Nord a mis fin à son moratoire sur les essais de missiles nucléaires et balistiques à longue portée et a testé un total de 30 missiles à courte portée et missiles balistiques lancés par sous-marins en 2019 et 2020 jusqu’à présent, mais le président Kim a également guidé une réunion de la Commission militaire centrale du Parti des travailleurs de Corée (WPK) en mai dernier et a présenté « de nouvelles politiques pour accroître encore la dissuasion nucléaire du pays et mettre les forces armées stratégiques en état d’alerte élevée » .4
En effet, toutes les phases du programme d’armes nucléaires de la Corée du Nord se poursuivent actuellement, y compris les efforts visant à miniaturiser davantage ses ogives nucléaires et à améliorer leur délivrabilité, leur fiabilité, leur sûreté et leur sécurité. Les programmes de missiles nucléaires et balistiques de la Corée du Nord sont indissociables et il convient de noter qu’ils se sont considérablement accélérés ces dernières années. Au fur et à mesure que les tests se sont multipliés, de nombreux nouveaux systèmes ont été testés, augmentant considérablement la portée potentielle et la capacité de survie des capacités des missiles balistiques nord-coréens. La Corée du Nord accroît ses capacités de missiles balistiques tactiques et stratégiques, cherchant à protéger son territoire tout en développant de nouvelles capacités sur le théâtre. Cela pourrait potentiellement conduire à un rééquilibrage conventionnel et permettre une plus grande flexibilité d’action militaire, une plus grande précision pour les cibles à courte et moyenne portée et une plus grande certitude quant aux effets. Il pourrait également y avoir de meilleures capacités pour vaincre ou dégrader l’efficacité des défenses antimissiles dans la région, ainsi qu’une nouvelle capacité à gérer une crise potentielle dans la péninsule. Cela augmente encore plus le risque de prolifération des missiles et de diffusion des technologies compte tenu des précédents historiques, notamment en ce qui concerne les pays du Moyen-Orient. Si de telles capacités devaient un jour être présentes sur certains théâtres d’opérations plus proches de l’Europe, comme au Sahel, les États européens seraient confrontés à des défis sans précédent en termes de projection de force et d’opérations militaires.
Figure 3. Nombre d’essais balistiques et de lancements spatiaux nord-coréens, en août 2020 (1984-2020)
Source: l’auteur basé sur les données du James Martin Center for Nonproliferation Studies.
L’institutionnalisation de la possession d’armes nucléaires par le régime nord-coréen et la poursuite de ses programmes de missiles nucléaires et balistiques face aux stratégies de négociation internationales impliquent la plus grande prudence dans les négociations en cours. Cependant, les négociations actuelles sont au point mort après les échecs du sommet de Hanoï et de la réunion de Stockholm en 2019. Si une approche descendante était et est toujours essentielle, en partie en raison de la nature politique de la Corée du Nord, les négociations au niveau opérationnel sont également cruciales. pour aller vers un accord global et technique. Pourtant, la profondeur des négociations récentes semble peu profonde. De plus, s’il n’y a pas eu de progrès concrets, même la mise en scène de la destruction des tunnels d’entrée du site d’essais nucléaires de Punggye-ri n’étant que symbolique, il est très peu probable qu’il y ait une annonce avant les élections présidentielles américaines de novembre. 2020, la Corée du Nord n’étant même plus un enjeu majeur de la politique étrangère américaine par rapport à 2017 et 2018. Il faut également souligner que la pandémie COVID-19 et la fermeture des frontières du pays rendent même toute négociation entre la Corée du Nord et ses partenaires plus compliqué. Non seulement les diplomates nord-coréens ne peuvent plus quitter le pays, notamment pour se rendre en Europe, mais de nombreux diplomates étrangers quittent le pays, tout comme les Britanniques, les Allemands et même les Suédois, qui jouent un rôle clé depuis plusieurs années.
Le risque principal est justement que ce calme relatif dans les semaines à venir se traduise à terme par une augmentation des tensions en fonction des résultats des élections. Lors des deux dernières alternances politiques aux États-Unis en 2008/2009 et 2016/2017, la tendance a été assez cohérente. À l’arrivée de l’administration Obama et de l’administration Trump, Pyongyang a mené des essais de missiles nucléaires et / ou balistiques à longue portée pour faire pression sur la nouvelle administration et se mettre en position de force pour les négociations à venir. Début 2009, la Corée du Nord a abandonné tous les accords militaires et politiques avec le Sud, a lancé une fusée à longue portée en avril et a effectué son deuxième essai nucléaire souterrain en juin. Au début de 2017, la Corée du Nord aurait été dans les dernières étapes du développement de missiles à longue portée capables de transporter des ogives nucléaires en janvier, a assassiné le demi-frère de Kim Jong-un Kim Jong-nam en Malaisie en février et a effectué un test réussi de un missile balistique intercontinental en juillet.
Il est donc fort probable que la Corée du Nord cherchera à négocier avec l’administration actuelle (si Trump est réélu) ou la prochaine administration (si Biden est élu) à partir d’une position de force et ainsi rappeler aux États-Unis la réalité de son nucléaire. et capacités balistiques. Dans les deux cas, en raison du manque d’intérêt de Trump pour un accord ou de la volonté de Biden de paraître moins conciliant que son prédécesseur, la Corée du Nord pourrait chercher à revenir à l’ordre du jour international en effectuant des essais nucléaires, de missiles à longue portée ou de lancement de satellites tout en obtenant une partie chinoise. soutien dans une confrontation sino-américaine de plus en plus intense.
Le huitième congrès du WPK: huit comme un chiffre chanceux ou malchanceux?
En août dernier, le 7e Comité central du WPK a décidé de convoquer le 8e Congrès du WPK en janvier prochain, plus tôt que prévu. Le Président Kim a notamment souligné «les écarts et les lacunes dans le travail de mise en œuvre des décisions du 7e Congrès du Parti» et a ainsi reconnu que les objectifs économiques n’avaient pas été atteints. Si le Congrès vise officiellement à proposer « une ligne de lutte correcte et des politiques stratégiques et tactiques sur la base des nouvelles exigences de notre révolution en développement et de la situation qui prévaut », le moment n’est pas un hasard car il pourrait se tenir quelques jours avant ou après l’investiture du président américain, prévue (s’il n’y a pas de retard dans les résultats des élections) le 20 janvier 2021. L’objectif semble clair, donner à Kim une certaine marge de manœuvre quel que soit l’issue de l’élection présidentielle américaine en lui donnant le possibilité de s’adapter à une alternance politique, mais aussi de déclencher une nouvelle séquence diplomatique, potentiellement liée à de nouvelles provocations militaires ou autres.
Quoi qu’il en soit, cette flexibilité tactique de la Corée du Nord dans la mise en œuvre de sa politique, ainsi que dans la définition des grands concepts au cœur des négociations internationales, est symptomatique de la nécessité pour le régime de s’adapter à ses l’environnement tout en défendant ses intérêts. La même chose semble être vraie pour la sœur du président Kim, Kim Yo-jong, qui semble désormais jouer un rôle important dans les relations avec les États-Unis et la Corée du Sud, non pas tant dans la capacité de prendre des décisions que dans son rôle de messager et une caisse de résonance pour les politiques décidées par son frère, tout en permettant à ce dernier de blâmer les autres si elle décide de changer ces politiques. Le Congrès sera intéressant à cet égard car il sera associé à un renouvellement d’une partie de l’élite à la tête du Parti permettant de confirmer, ou de nier, le rôle joué par l’autre, de Kim Yo-jong à Choe Ryong-hae, de Ri Pyong-chol à Pak Myong-sun, et ainsi de suite.
Conclusions
Redynamiser la stratégie de l’UE: de l’engagement critique à des engagements crédibles
Si tous les acteurs de la péninsule coréenne semblent avoir hâte et attendre avec impatience les résultats des élections aux États-Unis, il est essentiel que les Européens se préparent à tous les scénarios pour 2021, y compris les plus pessimistes. De nombreux observateurs conviennent que la stratégie d’engagement critique que les États membres de l’UE poursuivent depuis plusieurs années à l’égard de la Corée du Nord – une combinaison d’incitations et de pressions – a été un échec partiel. Cependant, ce qui est nécessaire, ce n’est pas seulement un dialogue ou des politiques idéalistes et irréalisables, mais plutôt un accord sur des actions concrètes et détaillées qui devraient être prises pour promouvoir les intérêts européens communs.
Nous avons fait valoir dans un récent document d’orientation publié par le Consortium européen sur la non-prolifération et le désarmement que l’UE devrait passer d’une stratégie d’engagement critique à la mise en œuvre d’une stratégie plus proactive d’engagements crédibles dans quatre domaines: engagement politique, non-prolifération, mise en œuvre de mesures restrictives et d’engagement avec le peuple nord-coréen. Une telle stratégie renouvelée devrait être hautement coordonnée, s’appuyer sur les nombreuses initiatives déjà prises et facilitée par la nomination d’un représentant spécial de l’UE pour la Corée du Nord. En effet, l’UE et ses États membres affirment régulièrement à juste titre que leurs intérêts sont en jeu: la lutte contre la prolifération des armes nucléaires et le maintien de la stabilité dans la péninsule coréenne et la prospérité en Asie. Pour défendre ces intérêts, une telle stratégie renouvelée est essentielle.
De plus, l’engagement avec le peuple nord-coréen est d’autant plus important que le pays souffre directement et indirectement des pandémies COVID-19. Avec le départ des travailleurs humanitaires de Pyongyang et la fermeture des frontières rendant l’arrivée de l’aide humanitaire encore plus difficile qu’auparavant, l’UE et ses États membres ont l’obligation morale et politique de promouvoir le bien-être de la population nord-coréenne. La récente proposition de Séoul de se concentrer sur la sécurité humaine ainsi que sur la coopération en matière de santé pourrait être le point de départ d’une discussion plus approfondie entre les Européens et les Sud-Coréens sur la manière de réviser une approche collective de la question nord-coréenne. La pandémie COVID-19, qui a déjà des conséquences économiques considérables, ne doit pas faire oublier ses conséquences stratégiques mais aussi humanitaires.
Antoine Bondaz
Directeur du programme FRS-KF Corée et professeur assistant à Sciences Po | @AntoineBondaz
1 Antoine Bondaz (2020), «Redynamiser la stratégie de l’UE envers la Corée du Nord: de l’engagement critique à des engagements crédibles», 38 Nord, 16 / IV / 2020.
2 «Commentaire de KCNA sur la hauteur de l’impudence», KCNA, 17 / VI / 2020.
3 Antoine Bondaz (2017), «Kaesong, pris entre deux Corées», Livres et idées, juin.
4 «Le chef suprême Kim Jong Un guide la réunion élargie de la Commission militaire centrale du WPK», KCNA, 5 / V / 2020.
5 Antoine Bondaz (2020), «De l’engagement critique à des engagements crédibles: une stratégie renouvelée de l’UE pour la crise de prolifération nord-coréenne», EU Non-Proliferation and Disarmament Paper nr 67, SIPRI, février.
