La planification : une solution réaliste aux problèmes actuels ? – Jacques Sapir

      La notion de planification fait aujourd’hui un retour remarqué. Mais, de quoi parle-t-on exactement aujourd’hui ? Personne ne souhaite retourner à ce que l’on appelait la « planification centralisée », autrement dit le Gosplan. Cependant, on commence à se souvenir qu’une autre planification a existé, et en particulier dans les années après la seconde guerre mondiale, que ce soit en France, au japon, en Inde[1], mais aussi en Italie, aux Pays-Bas, en Corée du Sud ou en Malaisie. Pourquoi cette notion redevient-elle aujourd’hui d’actualité ? À cela se joint une autre question : la planification pourrait-elle être une bonne réponse aux problèmes du développement économique dans la période actuelle ?

(Traduction française, réalisée par l’auteur, d’un article publié dans le numéro 4/2023 de l’hebdomadaire russe EKSPERT. Les notes ne sont pas présentes dans la version publiée. La version originelle de l’article peut être consultée ici : https://expert.ru/expert/2023/04/ekonomicheskoye-planirovaniye-renessans-zabytoy-praktiki-i-vozmozhnosti-dlya-rossii/)

Les origines d’un retour en grâce

Le débat a été lancé en Russie en 2018 par les observations de l’académicien Pol’terovich lors d’une conférence organisée par le Haut Collège d’Économie à Moscou[2]. Il s’est développé dans les économies occidentales, et en particulier en France[3], à partir de la crise engendrée par l’épidémie de la Covid-19[4]. En fait, quatre raisons justifient le recours à la planification.

La première n’est autre que la présence récurrente d’échecs de marché. Ce terme signifie que le mécanisme du marché n’est plus capable, dans certaines situations, de produire la coordination des agents décentralisés. On parle alors d’échec de marché absolu. Mais, dans certaines autres situations, on constate que le marché aboutit certes à une coordination mais qu’elle est moins efficiente que celle que l’on pourrait obtenir par une planification. C’est ce que l’on appelle un échec de marché relatif. Deux cas viennent alors à l’esprit.

Le premier est celui de la crise écologique que l’on désigne sous nom de « crise climatique ». Ici, les mécanismes de marché, comme le marché du carbone, se sont avérés incapables de mettre en place une transition énergétique, le passage à des sources d’énergie décarbonée, dans les délais requis. Par ailleurs, on peut douter que les mécanismes de marché puissent aboutir à la mobilisation des investissements nécessaires à cette transition énergétique. On est là clairement face à un échec de marché absolu. Nicholas Stern, un économiste réputé, affirme ainsi : « Climate change is the greatest market failure the world has ever seen, and it interacts with other market imperfections »[5]. La COVID-19 a, elle aussi, conduit à des échecs de marché. L’extension et la rapidité de la propagation de cette maladie ont clairement mis en défaut les mécanismes de marché, que ce soit dans le domaine de la santé ou dans celui du commerce international.

Une seconde raison vient de la nécessité d’acquérir ou de défendre une souveraineté économique. Qu’il s’agisse des pays anciennement colonisés, ou qu’il s’agisse de pays devant faire face à des sanctions économiques, la question de la souveraineté économique est aujourd’hui devenue au centre des préoccupations. Ici aussi, on voit bien que les mécanismes de marché sont incapables d’apporter des réponses satisfaisantes.

Une troisième raison est la difficulté de faire coïncider les comportements de court terme avec des objectifs de long terme quand ces derniers font appel à des technologies nouvelles, ou qu’ils impliquent des risques difficilement calculables. Ici encore, l’impossibilité de tout calculer mais aussi l’instabilité des préférences individuelles, un point largement démontré dans travaux d’Amos Tversky et de Daniel Kahneman, rendent la coordination par le marché largement inefficiente.

Enfin, une quatrième raison survient quand on considère comment peut-on prendre en compte ce que l’on appelle l’incertitude radicale. Rappelons que l’un des responsables de la planification française, Pierre Massé, avait défini la planification comme un instrument pour se prémunir contre les effets du hasard[6].

Ces différentes raisons ont poussé le président français, M. Emmanuel Macron, à recréer un « Haut Commissariat au Plan » en septembre 2020[7]. Même si cet organisme est dépourvu de pouvoir réel, le symbole n’en est pas moins fort. Ces différentes raisons se retrouvent aujourd’hui dans la situation économique de la Russie. Bien sûr, c’est la capacité à résister aux sanctions économiques décrétées par les États-Unis et l’Union européenne, qui domine aujourd’hui – et à juste titre – le débat. Mais, la capacité à coordonner les objectifs de court et de long terme, de faire face aux conséquences directes des opérations militaires en Ukraine, d’organiser le développement d’activités dont les temporalités – que l’on pense à l’industrie de consommation et à l’industrie lourde – sont très différentes, d’organiser aussi un développement efficace des différents territoires de la Russie, sont autant de raisons impérieuses qui poussent à se tourner vers la planification. L’article de Nikolaï Novichkov paru le 10 novembre 2022 le montre bien[8].

Ne pas recréer le GOSPLAN

De quelle planification est-il donc question ? Si nul ne veut un retour au GOSPLAN des années 1970[9], commençons par faire la liste des différences qui existent entre la planification « soviétique » et la planification telle qu’elle fut pratiquée à partir de 1945 dans de nombreux pays.

Les règles de marché continuent de fonctionner dans de très nombreux secteurs de l’économie dans le modèle « non-soviétique » de planification. Globalement, la propriété privée reste dominante. Les entreprises publiques, à l’exception des services publics, se conforment aux règles du marché. Les achats et les ventes se déroulent librement, sans l’intervention su GOSSNAB. La majorité des prix sont soit libre soit partiellement encadré par l’État. Il n’y a pas de GOSCEN fixant la quasi-totalité des prix (sauf ceux du marché kolkhozien). Les seuls prix qui soient fixés sont ceux des services publiques (énergie, eau, transports). La coordination des activités économiques de court terme est donc laissée au marché, sauf exceptions. Il n’est donc pas question de se substituer au fonctionnement au jour le jour du marché, mais de corriger, ou d’empêcher, des échecs de marché.

Tableau 1

Comparaison entre “planification centralisée”, planification indicative et économie de marché

Planification centralisée Planification indicative Économie de marché
Type de propriété Propriété d’Etat sauf techniquement pour les Kolkhozes Système mixte avec presence de la propriété d’Etat dans les secteurs où l’échec de marché est présent Propriété privée
Nature de la fixation des prix Fixé par l’État (sauf sur marché kolkhozien) Prix libres sauf pour les services publics et certains secteurs où forte réglementation publique* Prix libres
Formes de l’allocation des ressources Largement centralisée Marché, mais avec intervention de l’État dans secteurs stratégiques Marché
Nature de l’investissement Largement centralisé Marché mais avec intervention de l’État par incitations fortes dans certains secteurs ** Marché
Modes de financement des activités économiques Subventions d’État Auto-investissement et prêts bancaires. Rôle limité des marchés financiers Principalement marchés financiers
Nature du système bancaire Banque unique (monobanque) Système bancaire hiérarchisé avec separation sticte entre banques d’affaires et banques de dépôts et contrôle public sur ces dernières Système hiérarchisé et fusion banque-assurance
Mode de coordination au jour le jour Largement planifié Marché Marché
Mode de coordination à long terme Entièrement planifié Marché combiné avec des priorités publiques Marché
Agence de planification 

 

Agence centrale de planification (GOSPLAN) avec agence des prix (GOSCEN) et des approvisionnement (GOSSNAB) Petite agence travaillant étroitement avec les ministères, l’agence de statistique et les entreprises*** aucune
Mode de mise en œuvre de la planification Coercition administrative Incitations financières et usage limité de la coercition****
Formes du commerce extérieur Monopole d’État Décentralisé, mais avec réglementation protectionniste Décentralisé, libre-échange

*Dans le système de planification français, les prix de l’énergie et des transports étaient fixés.

** Dans le système de planification français le CGP mettait en oeuvre des credits bonifiés et des protections fiscales pour accélérer le développement de certaines branches de l’industrie.

*** Dans le système de planification français le CGP avait autour de 150 employés, et l’agence de planification japonaise 550, mais un pouvoir important dû à sa proximité avec le Premier ministre.

**** En France, l’usage d’incitations était décidé par le CGP avec les ministères concernés. Au Japon, la pricipale source de coercition était l’allocation de devises à des taux préférentiels.

 

Cela implique des institutions spécifiques. Des institutions financières spécifiques sont nécessaires. Le système financier est cloisonné afin de tenir compte des différences entre les comportements des ménages et les besoins de financement des entreprises. La place des marchés financiers est réduite et le financement des entreprises se fait essentiellement par le crédit bancaire. L’épargne des ménages est collectée par des organismes spécialisés et le crédit au ménage se fait suivant des modalités distinctes du crédit aux entreprises. Les banques de dépôt sont nationalisées et des institutions de crédit spécialisées, pour le financement des infrastructures, du logement, de l’agriculture, sont créées par l’État. Ces institutions peuvent émettre des titres, achetés par les banques de dépôts et qui peuvent toujours être rachetés, de manière permanente ou temporaire, par la Banque Centrale. Cette dernière n’est pas indépendante et revient sous le contrôle de l’État.

Hors du système financier, la planification telle qu’elle fut pratiquée en France notamment passe par l’organisation de comités dépendant de l’agence de planification, et qui sont destinés à déterminer les priorités de moyen et long terme. S’y ajoutent des commissions réunissant l’ensemble des acteurs publics et privés (entreprises, syndicats, associations professionnelles) sous la présidence de l’agence de planification, et dont le rôle est de coordonner la mise en œuvre des priorités déterminées par les comités. L’articulation entre les comités et les commissions fut particulièrement importante dans le cas de la planification française. Enfin, des conférences régulières furent organisées pour évaluer la mise en œuvre des différentes priorités.

Le rôle de l’agence de planification est donc celui d’un chef d’orchestre, ou d’un État-Major Général pour reprendre une expression du Général de Gaulle. Elle n’a pas besoin d’un personnel nombreux. Le Commissariat Général au Plan (CGP) qui exista en France de 1946 à 2000, dépassa rarement les 150-200 personnes (dactylos et chauffeurs compris). On observe la même chose au Japon où l’agence de planification ne dépasse pas les 550 personnes. En Inde, les effectifs de la Commission de Planification ont plus varié, atteignant plusieurs milliers de personnes. Mais, si l’agence de planification n’a pas besoin d’être pléthorique pour être efficace, elle ne se contente pas d’inciter les acteurs privés à agir dans la direction choisie. En fait, la planification « non-soviétique » est souvent décrite comme une planification « indicative ». C’est globalement vrai, mais il ne faut pas oublier qu’existaient des éléments de coercition importants qui sont à la disposition de l’agence de planification.

Ainsi, en France, l’obtention de crédits subventionnés pour les investissements était très recherchée par les entreprises. Mais, ces subventions étaient évidemment soumises à des conditions très précises déterminées par le Commissariat Général au Plan. Il en fut de même en Inde où un système de licences de production encadra l’industrie jusqu’au début des années 1990. Au Japon, compte tenu de l’importance du commerce extérieur dans l’économie japonaise, ce fut par un accès préférentiel aux devises (essentiellement le Dollar) ou par l’autorisation de conserver une plus ou moins grande quantité de devises à la suite d’exportations, que le contrôle s’établissait. De même, les décisions prises par les comités dans le cas de la France devaient être impérativement respectées par les différents ministères. La capacité de l’agence de planification à imposer ses priorités a toujours été sous-jacente aux discussions qui avaient lieu dans les commissions.

Bien sûr, cette dernière n’en fit pas systématiquement usage, préférant la recherche d’un consensus, en particulier en France et au Japon. Mais, qu’elle fut, le cas échéant, capable de prendre des décisions autoritaires joua aussi beaucoup sur la formation de ce consensus. L’agence de planification n’est pas une structure chargée de faire de la prévision. D’autres organismes le font fort bien. Son but est de transformer les priorités émises par le pouvoir politique en actions coordonnées et d’organiser un consensus autour de ces priorités. Ceci est fort bien résumé par Jean Monnet qui fut le 1er Commissaire au Plan en France : « Du libéralisme, le 1e Plan rejette le profit comme seule guide de l’économie, mais il y recourt comme stimulant. De la bureaucratie, le Plan rejette les interventions envahissantes et tatillonnes. Mais, du dirigisme il retient la nécessité de discipliner la reconstruction au nom du seul critère de l’intérêt général ».

Comment l’agence de planification s’insère-t-elle dans la hiérarchie des pouvoirs ?

L’agence de planification doit s’insérer parmi les autres institutions. Le rapport au pouvoir est naturellement décisif. En Inde, la présidence de la Commission de Planification fut dévolue au Premier-ministre. Cette situation, si elle garantit l’autorité de l’agence a l’inconvénient de la politiser à l’extrême. En France, le décret du Général de Gaulle instaurant le Commissariat Général du Plan était explicite : ce dernier était rattaché au chef de l’État (le Premier-ministre sous la IVème République) et ses fonctions étaient clairement définies : moderniser l’outil de production, accroître la production et la productivité, assurer le plein emploi et garantir le développement du niveau de vie de la population. Que le CGP fut ainsi placé sous l’autorité du chef de l’exécutif fut essentiel. Il donna la légitimité au CGP pour mobiliser à son profit les forces des différents ministères quand cela fut nécessaire. L’article 4 du décret créant le CGP imposait aux ministères et administrations de mettre à sa disposition toutes les informations et moyens nécessaires.

Le CGP correspondait donc bien à l’équivalent d’un État-Major Général, prenant ses directives générales de l’exécutif mais libre quant aux moyens d’exécution. Ajoutons que le Commissaire fut toujours un haut fonctionnaire et non un responsable politique. Au Japon, l’agence de planification fut rattachée au secrétariat du Premier-ministre, avec sensiblement le même statut qu’en France[10]. Le caractère du plan japonais peut être déduit de la présentation du plan de 1957 :

« …l’Etat essaye autant que possible de réaliser le Plan en s’aidant de moyens indirects tels que le système de financement, les mesures de politique monétaire, la politique du taux de change (…) Toutefois, (…) il existe des limites à la capacité de contrôle autonome de la production par les entreprises privées. Parfois, la position des entreprises privées ne concorde avec celle du secteur public. Aussi le Gouvernement prend-il en temps voulu et en cas de besoin, les mesures appropriées. En outre il espère faciliter la réalisation du Plan, en utilisant des moyens tels que l’orientation des investissements et des financements…»[11].

En France, si les comités du CGP étaient en nombre réduit, le nombre de commission proliféra pour couvrir l’ensemble des domaines concernés par le travail de planification. Le CGP pouvait aussi s’appuyer sur des administrations particulières, comme l’INSEE (Institut National de Statistiques et d’Études Économiques), mais aussi le CREDOC (chargé de surveiller le niveau de vie de la population). On observe les mêmes mécanismes en Inde ou au Japon. La dimension technocratique du plan fut importante, que ce soit en France, au Japon ou en Inde. Mais, en France, cela fut tempéré par le « Conseil au Plan », aux pouvoirs consultatifs, qui réunissait les ministres et les représentants du Parlement. Puis, à partir du 4ème plan (1962), ce fut contrebalancée par le fait que le plan impliquait un vote du Parlement, ce qui permettait une forme de contrôle démocratique. Les différents commissaires bénéficièrent de mandats relativement longs (7 ans pour Jean Monnet ou Pierre Massé par exemple). Ce n’est que quand le plan perdit de son importance et que le Ministère des Finances réussit à mettre la main dessus, à la fin des années 1970 sous la Présidence de Valéry Giscard d’Estaing, que les mandats des commissaires se raccourcirent.

Le plan français commença son travail par des indicateurs en volume, à l’instar de ce qui se pratiquait en URSS. Il en fut de même pour les deux premiers plans indiens. Mais, rapidement, les progrès réalisés dans le système de comptabilité nationale permirent au plan de passer des indicateurs en volumes aux indicateurs désormais classiques comme le PIB (et sa décomposition par secteurs et par branches), l’investissement, les salaires et l’inflation. Au Japon, où l’agence de planification apparut au milieu des années 1950, ce furent d’emblée les indicateurs de la comptabilité nationale qui furent utilisés.

Ainsi, quand des délégations de planificateurs français rencontrèrent leurs homologues soviétiques dans la seconde moitié des années soixante, ils disposaient déjà de modèles opérationnels de prévision de l’économie. Dans certains cas, pourtant, on conserva des indicateurs en volumes : ainsi pour suivre la progression de l’électrification on utilisa des grandeurs en MWh et GWh, le pourcentage des lignes de chemins de fer électrifiées, ou encore dans le cadre de la priorité au logement le nombre d’appartements construits dans l’année. Les indicateurs du commerce extérieur prirent petit à petit une grande importance. En effet, quand le plan avait débuté, la France, comme les autres pays, était dans un cadre très protectionniste et sous un contrôle des changes rigoureux. Ce dernier d’ailleurs ne fut aboli qu’en 1987. Au fur et à mesure que le commerce extérieur se libéralisait, la notion de couverture des importations par les exportations devint de plus en plus importante.

Les résultats du plan

La question des résultats des plans, en Inde, au Japon et en France se pose, ainsi que celle sur les raisons de l’abandon du plan (en 2014 pour l’Inde, en 2006 formellement pour la France, mais le plan avait perdu tout pouvoir depuis 1989).

L’Inde, en apparence, présente des résultats médiocres de la naissance de la Commission de Planification en 1948 jusqu’au début des années 1980. Mais, le fait que l’Inde ait été en guerre ou sous la menace de guerre, de 1962 à 1973, eut des conséquences très néfastes sur la croissance. Celle-ci démarra réellement, si l’on en croit Dani Rodrik et Arvind Subramanian[12], à partir du début des années 1980, soit bien avant la libéralisation massive du système économique qui ne commença qu’au début des années 1990 et qui marqua le déclin de la planification. En fait, ce sont les efforts d’investissements consentis au travers des plans indiens qui permirent ce décollage qui survint après 1981 quand les plus tatillonnes des mesures administratives furent supprimées. Sans le conflit frontalier avec la Chine et les conflits récurrents avec le Pakistan (1965 et 1973) il est probable que le décollage serait survenu au moins dix ans plus tôt.

En ce qui concerne le Japon, c’est en 1952 que fut décidé le processus qui donna naissance au «Plan quinquennal pour l’Autonomie Economique» de 1955 qui constituait la ligne directrice de la politique économique gouvernementale à moyen et à long terme. Ce plan fut élaboré probablement entre 1952 et 1954, et soumis aux instances officielles, c’est-à-dire à l’approbation du Conseil des Ministre en 1954[13]. La croissance de l’économie japonaise s’avéra très forte de 1956 à 1971, dans la période où la planification fonctionna à plein régime.

Tableau 2

Résultats de la Planification japonaise

Date Dec.-55 Dec.-57 Dec.-60 Jan..-65 March 67 Apr. 70
Premier ministre Hatoyama Kishi Ikeda Sato Sato Sato
Durée théorique du plan 1956-1960 1958-1962 1961-1970 1964-1968 1967-1971 1970-1975
Croissance annuelle planifiée 5,0% 6,5% 7,2% 8,1% 8,2% 10,6%
Croissance réelle obtenue 9,1% 10,1% 10,9% 10,8% 10,9% 6,1%

Baba, M., « Le caractère de la planification économique au Japon et le rôle tenu par le Gouvernement », in Sautter Ch. et Baba M. (édits), La Planification en France et au Japon, Paris, INSEE n° 261, Les Collections de l’INSEE, série C, n°61, mai 1978

Néanmoins, dans les années 1970 et 1980, sous la pression du gouvernement américain, le Japon dut démanteler sa planification. Mais, l’expérience de la planification japonaise influença considérablement d’autres pays asiatiques comme la Corée du Sud, la Malaisie ou la Thaïlande.

Dans le cas de la France, et si l’on fait abstraction de la guerre d’Indochine qui pesa sur l’économie française de 1948 à 1954, les résultats furent eux aussi très bons[14], et la France donnée en exemple dans nombre de publications internationales au début des années 1960. Des organismes de planification furent créés dans nombre de pays européens, comme en Italie ou au Pays-Bas et en Belgique.

Tableau 3

Comparaison de la croissance

France Italie Allemagne Royaume-Uni Etats-Unis
1er plan (partiel) 1949-1953 4,91%
2ème Plan 1954-1957 5,22% 5,27% 8,39% 2,21% 2,59%
3ème Plan 1958-1961 4,21% 6,49% 6,40% 2,54% 2,34%
4ème Plan 1962-1965 5,40% 4,30% 4,81% 3,02% 5,16%
5ème Plan 1966-1970 5,22% 6,13% 4,26% 2,77% 2,92%
1952-1961 Moyenne 4,12% 5,85% 7,78% 2,24% 2,75%
1962-1970 Moyenne 5,30% 5,32% 4,50% 2,88% 3,92%
1954-1970 Ecart type moyen 1952-1970 0,81% 1,02% 2,05% 1,18% 2,01%
1954-1970 Variance x 100 0,99% 1,76% 7,15% 2,07% 5,83%

Source : INSEE

Note : L’écart type et la variance sont des mesures de dispersion qui indiquent que plus la valeur est élevée, plus grande est la dispersion. La formule de l’écart-type est : 1/n ∑ x- xm . La formule de la variance : (∑ (x- xm))/n

Non seulement la croissance française fut forte, et au-dessus de celle de ses concurrents pour1962 – 1970 (à l’exception de l’Italie qui, elle aussi, avait adopté une forme de planification) mais cette croissance fut bien plus stable que dans les autres pays. La raison de l’abandon de la planification dans les années 1970 doit être cherchée dans les conflits entre administrations qui se développèrent à l’époque. Le Commissariat Général au Plan bénéficiait d’un statut que jamais les hauts fonctionnaires du Ministère des finances n’avaient accepté. Avec l’élection de Valery Giscard d’Estaing, lui-même issu de l’Inspection des Finances, ils purent prendre leur revanche et progressivement démanteler l’ensemble du cadre administratif et institutionnel qui avait donné au plan toute son efficacité.

En particulier, ils retirèrent au CGP la supervision qu’il pouvait avoir sur la politique financière et qui faisait largement sa force. L’élection de François Mitterrand en 1981 ne fit qu’accroître l’influence de l’Inspection des Finances sur la politique française et signa la mort effective de la planification en France. Le dernier effort qui fut réellement planifié fut le plan de construction des centrales nucléaires, plan décidé en 1973 et mis en œuvre par Pierre Messmer, alors Premier-ministre, début 1974, avant l’élection de Valery Giscard d’Estaing.

Quel plan pour la Russie aujourd’hui (GOSPLAN 2.0) ?

Qu’impliquerait l’adoption d’un plan dans la Russie actuelle ? Les problèmes actuels de l’économie russe vont de l’adaptation immédiate aux réalités du conflit en Ukraine à la restructuration de l’économie pour tenir compte des sanctions mais aussi du basculement vers l’Asie. Il convient d’y ajouter la prise en compte de la pénurie de main d’œuvre dans le long terme, l’importance des questions écologiques pour le futur du pays et les inégalités régionales.

Le Président V. Poutine a récemment décrit 6 priorités lors d’une déclaration au Conseil pout le Développement Stratégique et les Priorités Nationales[15]. Or, ces priorités sont à des niveaux très différents, certaines impliquent des politiques de long terme, notamment visant au développement des infrastructures et à la souveraineté technologique du pays, d’autres apparaissent plus centrées sur le moyen terme (le développement des logements et la réduction des inégalités) et d’autres enfin impliquent des politiques se relativement court terme, comme en ce qui concerne la souveraineté financière du pays. L’articulation entre les différentes temporalités de ces mesures, leur diversité aussi, implique clairement une forme de planification. Pour l’instant, si différents Conseils et Comités ad-hoc existent, et l’on compte dans l’Administration Présidentielle pas moins de 16 commissions et 16 comités, il n’existe pas de lieu de centralisation dédié à la politique économique. La première question posée par l’adoption en Russie d’une planification sur le modèle français, indien ou japonais est donc institutionnel.

Clairement, si une agence de planification devait être créée, elle regrouperait certaines de ces commissions et comités. Mais, comme le montrent les exemples de la France et du Japon, elle devrait être rattachée au chef du pouvoir exécutif, en Russie le Président, et avoir autorité sur l’ensemble des ministères. Et c’est bien là l’un des problèmes. Certains ministères (on pense au Ministère des Finances) sont confortablement assis sur leurs privilèges. Accepteraient-ils une autorité économique au-dessus d’eux ? De même, l’Administration présidentielle accepterait-elle que certaines de ses commissions et certains de ses comités (comme le comité à la Science et l’Éducation) soient rattachés à cette agence de planification ? Le plan est l’équivalent d’un État-Major Général.

Il doit donc avoir autorité sur ces divers comités et commissions, sur les ministères, mais aussi sur des agences comme ROSSTAT. Si cela devait se mettre en œuvre, l’agence de planification tirerait donc ses ordres généraux, mais aussi son pouvoir et sa légitimité, de la Présidence, et soumettrait le produit de ses travaux au gouvernement puis à la Douma. A sa tête devrait être nommée une personnalité reconnue pour sa compétence technique et non une personnalité politique. Son premier adjoint gagnerait à être un grand universitaire, membre de l’Académie des Sciences, comme l’avait été en son temps en France Edmond Malinvaud qui joua un rôle important au CGP mais aussi à l’INSEE. L’autorité de l’agence serait clairement de nature technocratique, encadrée par la légitimité politique de la Présidence – dont elle dépendrait – et par le contrôle démocratique qui serait exercé par la Douma.

Une fois résolus ces problèmes, se poseraient ceux relatifs à ses moyens d’actions. Dans le domaine financier, deux changements importants ont été effectués depuis février 2022 : une forme de contrôle des capitaux a été mise en place, isolant relativement le marché financier russe de l’étranger et le système des prêts budgétaire a été institué, essentiellement pour le financement des infrastructures. Rien ne s’oppose donc à ce que la Russie s’avance vers ce que l’on appelait dans les années 1960 en France le « Système du Trésor », avec ce qu’il implique : des institutions financières d’État supervisant l’attribution de prêts subventionnés aux différents secteurs de l’économie et branches de l’industrie, institution pouvant émettre des titres de dettes rachetés par les banques de dépôts et pouvant être rachetés à ces banques par la Banque Centrale.

L’attribution des prêts subventionnés pourrait être l’un des principaux instruments d’incitation de l’agence de planification, avec naturellement des mesures fiscales ainsi que concernant un accès aux devises et potentiellement aux financements étrangers. Ceci permettrait d’établir une coordination entre les diverses priorités qui s’imposent aujourd’hui en Russie. La planification devrait aussi avoir une dimension d’aménagement du territoire, tant pour accélérer la croissance en favorisant le basculement de l’économie russe vers l’Asie que pour réduire les inégalités engendrées par le développement territorial actuel.

Les changements imposés soit par la crise de la COVID-19 soit par les événements militaires depuis février 2022, rendent tout à la fois nécessaire, mais aussi possible, et même relativement facile, la création de cette agence de planification. Le problème est donc essentiellement celui de la volonté politique, en interne (les conflits de compétence avec les ministères et l’administration présidentielle) et en externe, car la création de cette agence susciterait certainement une forte réaction des pays de « l’occident collectif » qui n’hésiterait pas à y voir la résurgence de l’URSS. Une telle réaction serait naturellement stupide. Ceux qui connaissent l’histoire des planifications autres qu’en URSS verraient immédiatement la différence entre cette agence et le GOSPLAN. Quant aux autres, faut-il vraiment leur accorder de l’attention ?

Notes

[1] Sapir J., Le Grand Retour de la Planification ? Paris, Jean-Cyrille Godefroid éditeur, 2022.

[2] https://www.hse.ru/en/news/research/218148167.html

[3] Despres L., « La transition écologique. Vers un capitalisme régulé ou vers un changement de système économique » in Van Lang, Agathe. Penser et mettre en oeuvre les transitions écologiques : colloque, 24-25 septembre 2015, Mare & Martin, pp.55-73, 2018

[4] Voir La planification aujourd’hui, in Actuel Marx 2019/1, n° 65, dossier coordonné par Cédric Durand et Razmig Keucheyan, la revue de ATTAC, Les Possibles — Numéro 23 – Printemps 2020.

[5] Stern N., The economics of climate change: the Stern review, Cambridge, Cambridge University Press, 2007

[6] Massé P., Le plan ou l’anti-hasard, Paris, Gallimard, NRF Idées, 1965

[7] https://www.gouvernement.fr/haut-commissariat-au-plan/les-textes

[8] НИКОЛАЙ НОВИЧКОB, « Экономику России нужно переводить на Госплан », https://www.mk.ru/economics/2022/11/10/ekonomiku-rossii-nuzhno-perevodit-na-gosplan.html

[9] Chavance B., « La planification centrale et ses alternatives dans l’expérience des économies socialistes » in Actuel Marx2019/1, n° 65, pp. 26-34.

[10] Morris-Suzuki, T., “The Making of a Technological Superpower, since 1945”, in The Technological Transformation of Japan, Cambridge, Cambridge University Press, 1994, pp. 161-230, p. 179.

[11] Baba, M., « Le caractère de la planification économique au Japon et le rôle tenu par le Gouvernement », in Sautter Ch. et Baba M. (édits), La Planification en France et au Japon, Paris, INSEE n° 261, Les Collections de l’INSEE, série C, n°61, mai 1978, p. 30. Voir aussi Loi N° 273 du 31 Juillet 1952.

[12]Rodrik D. et A. Subramanian, “From “Hindu Growth” to Productivity Surge: The Mystery of the Indian Growth Transition”, WP/04/77, IMF, Working Paper, 2004.

[13] Sakisaka, M., Economic Planning in Japan. in The Developing Economies, vol. 1, 1963, pp. 202-217.

[14] Estrin, S. et P. J. Holmes. “The performance of French planning 1952–1978.” In Economics of Planning vol. 16, 1980, pp. 1-19.

[15] http://en.kremlin.ru/events/president/news/70086

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