La Serbie, foyer du volcan balkanique ?

     

En 2018, les présidents serbe et kosovar semblaient sur le point de conclure un accord prévoyant un échange de territoire entre les deux pays. Où en est ce projet considéré par beaucoup comme dangereux ?

P. Mirel : L’échange de territoires promu à l’été 2018 par les présidents du Kosovo, Hashim Thaci, et de Serbie, Aleksandar Vucic, pour mettre fin à leur conflit bilatéral gelé depuis 1999, est pour l’heure enterré. Le Premier ministre kosovar, Albin Kurti, s’y est déclaré fermement opposé peu après son élection, début 2020. Cet échange reposait sur l’intégration à la Serbie des quatre municipalités du Nord du Kosovo, peuplées à 95 % de Serbes, contre le territoire albanophone de la vallée de Presevo en Serbie qui aurait rejoint le Kosovo.

Dès que cette idée fut rendue publique, elle fut vivement combattue dans les deux pays par les plus nationalistes. Si les Serbes du Nord Kosovo (environ 40 000) en auraient été satisfaits, cela revenait à abandonner la majorité de leurs compatriotes qui vivent dans des municipalités au sud et à l’est du pays, soit environ 70 000. Même sentiment d’abandon contre lequel s’est élevée l’Église serbe du Kosovo. Des raisons économiques ont également prévalu, le Kosovo perdant la mine prometteuse de Trepca ainsi que le lac et le barrage hydroélectrique de Gazivode. À l’ouest, on y a surtout vu le danger d’un effet d’entraînement dans l’ensemble des Balkans occidentaux. Quand bien même la Serbie et le Kosovo auraient négocié un traité de paix, comment garantir que des communautés albanophones, en Macédoine du Nord par exemple, n’auraient pas revendiqué leur séparation ? Et puis, quel beau précédent c’eût été pour la République des Serbes de Bosnie-Herzégovine, la Republika Srpska (RS), pour déclarer son indépendance et son rattachement à la Serbie !

Enfin, comment cautionner un projet mono-ethnique alors que le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ont dans leur gènes les droits des minorités à vivre en paix dans des frontières que l’on ne saurait remettre en cause sans entraîner le continent dans des tensions, voire dans de nouvelles guerres ? Si la haute représentante Federica Mogherini laissa entendre que l’on devrait s’en accommoder, c’est la chancelière Angela Merkel qui porta le coup de grâce au projet. L’envoyé spécial de l’UE, Miroslav Lajcák, a souligné récemment combien ce serait « une idée très dangereuse ». C’est aussi la position de l’administration Biden. Il n’est toutefois pas interdit de penser que si l’ancien président Trump revenait au pouvoir, il pourrait être tenté de raviver le projet, dans le cadre d’un accord global de stabilisation des Balkans.

Quelle est la situation des Serbes du Kosovo concentrés dans le nord du pays, et qui ne demeurent que partiellement intégrés au reste du pays ?

Pour être Serbe au Nord Kosovo, sans doute faut-il faire preuve d’un dédoublement de personnalité ! En effet, citoyens d’un Kosovo indépendant pour Pristina, les Serbes continuent à être considérés par Belgrade comme résidant dans un pays non reconnu. Ils sont de ce fait tiraillés entre des pressions et des obligations contradictoires. Le dialogue Kosovo-Serbie, facilité par l’UE à la suite de la Résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies 64/298, a débouché sur de nombreux accords destinés précisément à améliorer la vie quotidienne des habitants. Mais leur interprétation souvent différente par les deux parties, voire le refus de les appliquer, ont créé des situations ambiguës et une grande lassitude. Et le refus par Pristina de créer l’Association des municipalités serbes, pourtant agréée dans l’Accord de Bruxelles du 19 avril 2013, n’a fait qu’amplifier méfiance et repli. Encore que le prétexte soit trop souvent invoqué par Belgrade pour ne pas faire d’efforts de son côté.

Si les Serbes participent aux élections à l’Assemblée nationale kosovare, c’est par la Liste serbe contrôlée par Belgrade. De plus, Belgrade s’est fortement impliquée en 2013 pour éviter le boycott des élections municipales par les Serbes. Résultat : la très grande majorité des municipalités sont liées à Belgrade, voire en dépendent. Les aides financières de la Serbie aux municipalités et services publics lui permettent de garder le nord comme un protectorat. Deux communautés donc qui vivent en fait de plus en plus dans des mondes parallèles, bien loin des espoirs que les succès du dialogue entre 2011 et 2013 avaient suscités.

Dans la réalité quotidienne, les Serbes ont donc très peu confiance dans les autorités de Pristina et sont autant acteurs que victimes des trafics et du crime organisé qui perdurent avec la Serbie. Et lorsque Pristina lance des opérations de police pour y mettre fin, des troubles éclatent et des barricades sont érigées, comme en octobre 2021. C’est alors aux troupes de l’OTAN, la KFOR, d’intervenir pour ramener le calme. Chaque litige et difficulté est amplifié par les médias serbes qui ont tôt fait de parler de guerre imminente. Il n’y a pas d’alternative à une intensification du dialogue, encadré par des procédures plus transparentes et strictes, dont le succès dépendra beaucoup de l’implication de la société civile et des perspectives d’adhésion des deux pays à l’UE.

En quoi les relations volcaniques entre Belgrade et Pristina constituent-elles un obstacle à leur intégration au sein de l’Union européenne ?

C’est au Sommet Union européenne-Balkans occidentaux de Thessalonique, en juin 2003, qu’ont été posés les critères et conditions de l’adhésion de ces derniers dans ce que l’on a appelé le processus de stabilisation et d’association. Y figure, en particulier, l’obligation faite pour chaque candidat de développer des « relations de bon voisinage et une coopération régionale ». Un dialogue entre Belgrade et Pristina était donc impératif pour régler leur différend. En outre, depuis l’adhésion de l’île de Chypre divisée en 2004 — après le rejet du plan Annan par la partie grecque, par référendum — l’UE ne veut plus intégrer d’autre État qui soit en conflit avec ses voisins.

Cette « jurisprudence Chypre » a donc conduit l’Union à faciliter le dialogue entre la Serbie et le Kosovo. L’objectif officiel de l’UE est de voir les deux parties signer un « accord juridiquement contraignant » pour permettre la normalisation de leurs relations. L’Union a jusqu’alors évité de demander à la Serbie de reconnaître formellement le Kosovo comme État indépendant, notamment parce que cinq de ses propres membres ne le reconnaissent pas eux-mêmes (Chypre, Espagne, Grèce, Roumanie, Slovaquie). Le chancelier Olaf Scholz a toutefois endossé cette demande en déclarant le 10 juin 2022 à Pristina que les deux pays devraient « se reconnaître mutuellement pour adhérer à l’UE ». Et Antony Blinken a souligné en juillet que le « dialogue devait se concentrer sur la reconnaissance mutuelle ».

L’ambiguïté que créent ces positions divergentes vont rendre le dialogue d’autant plus difficile que le président Aleksandar Vucic, réélu en avril 2022 avec près de 60 % des voix, continue à marteler qu’il n’est pas question pour la Serbie de reconnaître le Kosovo. La position de Pristina est devenue plus rigide depuis l’élection d’Albin Kurti, qui souhaite un accord global et ne veut plus de petits pas, alors le président Vucic s’abrite derrière une « attitude non constructive de Pristina » pour gagner du temps, conscient que le statu quo n’est pas en faveur du Kosovo, pour des raisons tant internationales qu’économiques.

Si certains des cinq États de l’Union (Grèce, Slovaquie) qui ne reconnaissent pas le Kosovo feront sans doute preuve de flexibilité à mesure que des accords clés seront appliqués dans le cadre du dialogue, d’autres (Chypre, Espagne) risquent fort de lier jusqu’au bout leur position à celle de la Serbie. Cercle vicieux donc, où la Serbie dans son avancée vers l’UE est otage du Kosovo, mais où ce dernier est bloqué lui-même par les cinq qui ne le reconnaissent pas. L’idée de répliquer l’exemple des deux Allemagnes, à la suite de l’accord entre la RFA et la DDR, est parfois évoquée. En toute hypothèse, l’intégration européenne de la Serbie et du Kosovo ne se fera pas sans, au mieux, une normalisation complète de leurs relations.

Les relations sont également tendues entre la Serbie et le Monténégro voisin, qui a pris son indépendance de la Serbie en 2006 après 90 ans de vie commune. Alors qu’un tiers des habitants du Monténégro s’identifient comme Serbes, les tensions identitaires sont vives. Est-ce un nouveau foyer crisogène ?

C’est effectivement un nouveau foyer crisogène qui est apparu entre la Serbie et le Monténégro, au carrefour d’une histoire contestée, d’identités différentes, d’une religion omniprésente, d’intérêts économiques et d’interférences extérieures. La source proche de ce foyer se situe le 21 mai 2006, lorsque 55,5 % des Monténégrins disent « oui » par référendum à leur indépendance de la Serbie. Elle mettait fin, selon eux, à une trop longue tutelle de Belgrade, notamment dans le cadre de la Communauté des États de Serbie-et-Monténégro après le démantèlement de la Yougoslavie. Et cela au moment où son Premier ministre, Milo Djukanovic, voulait saisir l’offre de l’UE à Thessalonique pour promouvoir l’adhésion du Monténégro, alors que la Serbie allait bientôt tergiverser dans sa coopération avec le Tribunal pénal international de La Haye pour arrêter les criminels de guerre recherchés.

Le seuil du « oui » avait été fixé à 55 %. C’est dire que 44,5 % des citoyens souhaitaient que l’histoire commune avec Belgrade continue. Les partis pro-Serbes et l’Église orthodoxe serbe n’ont jamais accepté cette indépendance. Et le Monténégro, depuis lors, est toujours en quête d’une identité propre.

De 2006 à 2020, Milo Djukanovic (parti démocratique des socialistes du Monténégro, DPS) a régné sans partage sur le Monténégro comme Premier ministre et président, s’éloignant de plus en plus de la politique suivie par la Serbie. L’adhésion du Monténégro à l’OTAN le 5 juin 2017 a été perçue comme une provocation par les pro-Serbes et comme un acte hostile par la Russie, mécontente que la rive nord de la Méditerranée soit désormais dans l’Alliance, à l’exception des 20 kilomètres de côte de la Bosnie-Herzégovine à Neum. Le gouvernement de Podgorica a d’ailleurs allégué une tentative de coup d’État fomentée par Moscou en 2016 pour éviter cette adhésion.

L’acte III intervient en 2019 lorsque le projet de loi du DPS demanda à l’Église orthodoxe, branche serbe, de retourner à l’État toutes les propriétés reçues après 1918 (intégration du Royaume du Monténégro dans le nouveau Royaume des Serbes, Croates et Slovènes, sous l’égide la monarchie serbe) sauf si la preuve d’une propriété antérieure pouvait être apportée. Bien que de nombreux Monténégrins soutiennent plutôt l’Église orthodoxe autocéphale, l’Église serbe reste dominante. Début 2020, des dizaines de milliers de citoyens manifestèrent chaque week-end contre cette loi « pour l’honneur du Monténégro », à l’instigation de l’Église. Djukanovic fustigea alors leur « modèle d’un état médiéval » alors que lui-même souhaite construire « un État civique et multi-ethnique pour adhérer à l’UE ». Il s’agit donc aussi du conflit de puissants intérêts tant l’Église serbe est riche de nombreuses propriétés.

L’acte IV s’ouvre le 30 août 2020 avec la défaite électorale du DPS, contre lequel s’étaient ligués les partis qui estimaient le temps venu pour Djukanovic de quitter le pouvoir. Et c’est une coalition hétéroclite de pro-Serbes et de pro-UE qui est formée mais avec seulement 41 sièges sur 81, donc minoritaire. Son Premier ministre Zdravko Krivokapic ne parvient pas à s’imposer. Et c’est le jeune leader Dritan Abazovic, d’un petit parti albanophone issu de la société civile (URA, avec seulement quatre députés) qui devient Premier ministre, avec le soutien implicite du président Djukanovic. Pro-européen et très pragmatique, il veut tourner la page du passé et avancer par compromis, terme souvent abhorré dans les Balkans.

Signal fort de cette volonté d’apaisement : son voyage à Belgrade le 29 juin où il a eu des réunions avec la Première ministre Ana Brnabic et avec le président Vucic. En y exprimant le désir de résoudre toutes les questions posées, il semble avoir mis un terme au litige et rétabli les relations officielles entre les deux pays, notamment par le retour à leur poste des ambassadeurs respectifs. Mais sa volonté de signer un accord global avec l’Église, à l’instar de ceux avec les communautés catholique et musulmane en 2011 et 2012, pourrait raviver le conflit interne. Autant que sa détermination de lutter contre la corruption pourrait lui aliéner les cercles proches de Djukanovic. De sa capacité à maintenir des équilibres difficiles entre les différents partis et groupes d’intérêt dépendra la survie de son gouvernement et les progrès du Monténégro vers un « vouloir vivre ensemble » et vers l’UE.

Quid de la situation dans la province autonome de Voïvodine au Nord de la Serbie ? Pourquoi est-elle la seule province autonome de Serbie encore rattachée au pouvoir central ?

Depuis l’indépendance du Kosovo en 2008, la Voïvodine est de facto la seule province autonome de Serbie. Autonomie accordée par le régime de Josip Broz Tito en 1946 mais abolie par Slobodan Milosevic en 1989, comme celle du Kosovo, par crainte bien évidemment de velléités d’indépendance prônée alors par certains groupes. Des compétences particulières avaient été accordées par une loi de 2002. Mais, en 2008-2009, des revendications pour une large autonomie éclatent au grand jour, notamment après l’indépendance unilatérale du Kosovo. À Novi Sad, la capitale, on voit même des pancartes prônant la création d’une Republika Vojvodina. L’UE s’inquiète, alors que le Kosovo vient précisément de déclarer son indépendance. D’autant plus que si les deux millions d’habitants comptent quelque 26 groupes ethniques, les Serbes sont majoritaires à 65 %, ce qui limite grandement le risque que l’autonomie conduise à l’indépendance.

Le président serbe Boris Tadic est convaincu qu’il faut composer. Le parlement serbe adopte un statut d’autonomie très large pour la Voïvodine, qui deviendra effectif en 2010. Malgré le faible risque que ce statut n’entraîne à la sécession, le poids de l’histoire de la province, son caractère turbulent, la diversité ethnique, linguistique (six langues reconnues) et religieuse incitent toutefois Belgrade à la prudence : l’autonomie est large mais sous le contrôle du pouvoir central !

Quel est l’état des relations entre la Serbie et la Republika Srpska, la République serbe de Bosnie, qui a des velléités séparatistes ? Quelle est la position de Belgrade ?

Le leader de la RS, Milorad Dodik — tour à tour Premier ministre, puis président et pour l’heure membre de la présidence tripartite de la Bosnie-Herzégovine — a, il est vrai, souvent exprimé des velléités de sécession, estimant que le pays était ingouvernable en l’état. De fait, les Serbes, les Croates et les Bosniaques s’opposent plus que jamais pour assurer un État fonctionnel et parlant d’une seule voix à l’extérieur. On touche là à l’un des problèmes clés de la constitution des accords de paix de Dayton (1995), laquelle définit a minima les compétences de l’État et laisse aux entités toutes les autres. On voit donc ressurgir régulièrement l’opposition entre la RS qui exige le strict respect de Dayton et les Bosniaques qui, n’ayant jamais accepté que la ligne de front de la guerre soit devenue la limite de la RS, poussent à établir un Etat unitaire centralisé, comme le programme de leur parti d’action démocratique (SDA) le demande. On oublie à Sarajevo la mise en garde du négociateur de Dayton, Richard Holbrooke, de ne jamais tenter d’établir un État unitaire sous peine d’ouvrir la porte à un nouveau conflit.

Dans ce contexte, on peut appréhender les relations de la Serbie avec la RS sous deux angles. Relations d’État, tout d’abord, puisque Dayton permet des accords entre les entités de Bosnie et des États tiers. De nombreux accords ont été signés dans ce cadre et la coopération est étroite, renforcée encore par une grande proximité de vues entre le président serbe Aleksandar Vucic et Milorad Dodik. Il n’est pas un événement marquant à Belgrade, célébration, inauguration ou visite importante, où Dodik ne soit pas présent. Relations étroites des deux leaders aussi avec Moscou, surtout depuis quelques années, où la fourniture d’énergie tient une grande place. Soutien indéfectible de Dodik à Belgrade contre l’indépendance unilatérale du Kosovo. Liens étroits enfin avec l’Église orthodoxe serbe. Dodik se sent manifestement chez lui à Belgrade et pas à Sarajevo.

Pour être étroites, ces relations n’en semblent toutefois pas toujours à double sens. D’aucuns y ont parfois vu une interférence de la Serbie. Si interférence il y a, elle semble plutôt positive. Car Vucic doit régulièrement tempérer la fougue de son ami Dodik lorsque celui-ci se trouve dans une situation difficile en Bosnie. Est-il exagéré de dire que Vucic a été jusqu’alors un facteur de stabilité en Bosnie ? Je pense que non. Il gère cette contradiction entre le nationalisme serbe des deux parties, souvent excessif, et la nécessaire stabilité régionale. En d’autres termes, soutenir la RS sans laisser Dodik aller trop loin. Le second angle est bien évidemment que Vucic est le chef d’un État qui entend établir des relations de bon voisinage dans les Balkans, et donc avec Sarajevo. D’où sa participation à l’hommage aux victimes musulmanes de Srebrenica le 11 juillet 2015, mais d’où il a dû être exfiltré en raison de jets de pierres contre lui. C’est dans une visite officielle en septembre 2017 qu’il a souhaité développer des relations de coopération.

Une chose est sûre, la stabilité de la Bosnie-Herzégovine, et donc le sort de la RS, passe nécessairement par Belgrade, signataire des accords de Dayton.


Pierre Mirel, Directeur général honoraire de la Commission européenne et chargé d’enseignement à Sciences Po Paris.


Propos recueillis le 28 juillet 2022 par Alicia Piveteau.


De la Yougoslavie d’hier à la Serbie d’aujourd’hui

Légende de la photo mise en vedette : En mai 2022, le président serbe Aleksandar Vucic marche dans les rues de Belgrade, escorté par la garde d’honneur. Un mois plus tôt, il célébrait sa victoire écrasante à la présidentielle avec 60 % des voix, tandis que son Parti remportait près de 44 % des voix aux législatives. (© Shutterstock)

Pour aller plus loin…
Article paru dans la revue Diplomatie n°117, « Les Balkans : l’autre poudrière de l’Europe ? », Septembre-Octobre 2022.


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