Algérie / Le cadre institutionnel face au processus de transition et de démocratisation

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par Bouriche Riadh*

Le peuple algérien qui a manifesté en masse avec un civisme remarquable durant six semaines du 22 février au 29 mars dernier pour obtenir la fin du règne d’un pouvoir longtemps en place, pousse inévitablement vers une transition qui s’impose maintenant, notamment après la démission du président de la république depuis le 02 avril 2019. On peut dire que l’on assiste à une accélération des évènements où le peuple a réussi à réaliser du moins ses premières revendications en disant non au cinquième mandat et non à la prolongation du quatrième mandat, qui ont été couronnées par la démission du président de la république avant même la fin de son mandat le 28 avril 2019.Finalement, c’est le peuple qui a gagné son pari en poussant le président à démissionner, chose qui aurait pu être évitée s’il n’avait pas présenté sa candidature pour un cinquième mandat. 

Le peuple algérien avec une fierté rarissime est dans une phase sensible de son histoire mais en même temps nécessaire pour son avenir. Le peuple a apparemment l’envie de vivre dans la liberté et la démocratie et de fonder cette deuxième république qui répond à ses souhaits et ses aspirations dans le cadre de l’existence d’institutions fortes et de séparation des différents pouvoirs. Il paraît que le peuple est en route pour devenir une variable très importante dans l’équation politique et tout simplement pour être le maître de son destin… 

Il faut donc que le processus de transition qui est en train de se mettre en œuvre maintenant dans le cadre institutionnel existant, puisse se dérouler dans les meilleures conditions pour atteindre ce meilleur cadre institutionnel. 

Dans ce sens, il y aurait aujourd’hui, après l’appel du chef de l’armée pour l’activation des articles 7, 8 et 102 de la constitution et bien évidemment la démission du Président de la République, deux scénarios plausibles. 

Le premier scénario est constitutionnel à travers l’application de l’article 102 qui évoque au total que lorsque le Président de la République démissionne de son poste…, il est procédé à son remplacement par le président du Conseil de la Nation qui assume la charge de chef de l’Etat pour une durée de quatre-vingt-dix jours au maximum, au cours de laquelle des élections présidentielles sont organisées… Le chef de l’Etat, ainsi désigné, ne peut être candidat à la présidence de la république avec des prérogatives réduites à la gestion minimale des affaires de l’Etat. Il s’agit aussi d’évoquer l’article 104 de la constitution qui souligne que le gouvernement en fonction, installé à peine cette semaine, au moment de la démission du Président de la République, ne peut être démis ou remanié jusqu’à l’entrée en fonction du nouveau Président de la République. C’est la constitutionnalisation de la solution politique, qui est généralement décrite à travers les modèles de transition politique. A cette solution politique, il est recommandé l’application de l’article 193 qui évoque que les pouvoirs publics en charge de l’organisation des élections sont tenus de les entourer de transparence et d’impartialité…Et là aussi l’armée, à travers son appel suscité, évoque son devoir de protéger la constitutionnalisation de cette transition et promet l’accompagnement de cette opération à côté du peuple. Ici, on peut attirer l’attention sur un problème institutionnel double : d’un côté, pourquoi le camp du président de la république a voulu briguer un cinquième mandat pour au final être contraint de démissionner pour sauver le pays d’une crise ; d’un autre côté, pourquoi l’armée intervient alors qu’il aurait été plus légitime que certains acteurs institutionnels tels que le Conseil constitutionnel interviennent. Au total, on est en droit de se demander si ce premier scénario peut répondre aux aspirations du mouvement du peuple. 

Le deuxième scénario évoque une approche constitutionnelle et aussi des procédures politiques transitoires, avec l’application de l’article 102,et des articles 7 et 8 de la constitution, tout en stipulant que « le peuple est la source de tout pouvoir. La souveraineté nationale appartient exclusivement au peuple »et que « le pouvoir constituant appartient au peuple. Le peuple exerce donc sa souveraineté par l’intermédiaire des institutions qu’il se donne… ». Et par conséquent dans le cadre d’un débat public et une feuille de route transitoire, c’est le peuple qui va se charger de la gestion de cette étape; il pourrait y avoir la constitution d’un haut conseil d’Etat avec des prérogatives présidentielles, un gouvernement de compétents qui n’ont jamais exercé dans les vingt dernières années, la création d’une haute instance indépendante de surveillance des élections, la révision de la loi électorale… tout cela bien évidemment pour réussir le processus de démocratisation et l’organisation transparente des élections présidentielles. La question ici est comment faire pour nommer tous ces représentants politiques pour assurer cette transition et ces élections présidentielles car jusqu’à aujourd’hui ce mouvement n’a pas de porte-parole.La réussite de ce scénario qui nécessite une période de transition plus longue, exige l’adhésion de tous les acteurs, y compris celle de l’armée. 

En général, les Algériens s’efforcent de rendre leur environnement plus prévisible. En effet, le cadre institutionnel a toujours été une brique essentielle de n’importe quelle démocratie et même de chaque civilisation dans la mesure où les institutions peuvent permettre aux individus d’améliorer leurs capacités à maîtriser l’environnement politique… Ainsi, la source profonde des institutions doit se trouver dans ses tentatives humaines de structurer l’environnement institutionnel pour le rendre plus prévisible, même si cela génère encore plus d’incertitudes pour d’autres acteurs. 

La question primordiale qui se pose aujourd’hui en Algérie est celle de la caractérisation du cadre institutionnel existant, notamment avec ses points névralgiques tels que la possibilité de la transgression de la constitution de part et d’autres, la possibilité de non-respect des lois, la non-séparation entre différents pouvoirs (exécutif, législatif, judiciaire), l’interférence militaire sur le politique, les compétences du conseil constitutionnel notamment en tant que juge électoral, la qualité de l’action publique…, mais elle est aussi celle de la nécessité de reconstruction de ce cadre institutionnel. 

Il s’agit d’évoquer par exemple ici quelques défaillances institutionnelles telles que la transgression de la constitution effectuée en 2008 en prolongeant les mandats présidentiels à vie ce qui a rendu « l’espérance de vie présidentielle » très longue, chose inacceptable dans les vraies démocraties ; la question de la nature du système politique« ultra-présidentiel », la place et le rôle de l’exécutif par rapport à celle et à celui du législatif si l’on considère le nombre des lois émanant de cette institution législative qui est paralysée et devenue comme cellule de soutien au président de la république avec une composante de représentants parfois incompétents ; le politique interpelle le judicaire ; le militaire interpelle le politique et le judiciaire,l’inaction publique des gouvernements qui se sont succédés pour trouver des solutions profondes aux vrais et réels problèmes de la société (pouvoir d’achat laminé de la plupart des algériens, emplois précaires comme ceux de l’ANEM, problème de la création de la richesse en dehors des hydrocarbures, système de santé qui envoie les algériens se soigner ailleurs…). 

Il s’agit de mettre en route des mécanismes pour l’amélioration de ce cadre institutionnel permettant aux acteurs d’arriver à des décisions mutuellement respectées, satisfaisantes, contraignantes et de résoudre les problèmes par le respect de la loi, la négociation, la coopération et l’action, c’est-à-dire par le respect du cadre institutionnel. 

En effet, le cadre institutionnel et les mécanismes de « gouvernance » peuvent être unis à travers des relations complexes : les contrats inter-acteurs sont contraints par le cadre institutionnel et s’appuient sur celui-ci et le font également évoluer, c’est ce qui fait défaut en Algérie car on est parfois en présence d’acteurs institutionnels qui ne jouent pas le jeu et qui croient parfois n’avoir aucune contrainte institutionnelle. 

Dans ce sens, Douglas North, dans son ouvrage « Institutions, Institutional Change and Economic Performance » publié en 1990, part du principe selon lequel la nature du système politico-institutionnel d’une société est perçue par les individus selon des croyances qui peuvent être consensuelles si elles sont partagées par la grande majorité de cette société, ou au contraire très disparates. C’est ainsi qu’il utilise la notion de « pathdependence », traduite dans l’un de ses ouvrages de « dépendance de sentier », qui signifie que les croyances majoritaires se traduisent par un ensemble d’institutions déterminant le fonctionnement de la politique et de l’économie… Autrement dit, il s’agit du moyen par lequel les institutions et les croyances apparues dans le passé influencent les choix présents. 

DouglasNorth désigne les institutions comme un ensemble de règles formelles et informelles, auxquelles les agents adhèrent généralement, que ce soit pour des raisons normatives, cognitives ou matérielles. On peut donc retenir que d’une part, la mise en place des institutions fortes ne peut être déconnectée de la réalité ; d’autre part, un changement institutionnel initial (par exemple l’imposition de nouvelles règles communes, des règles concernant le comportement des partis et des institutions, le choix des députés et la définition du rôle du législateur ou du pouvoir exécutif, la nature de la rapidité de l’action gouvernementale, la participation politique et le comportement électoral, l’existence d’un contrôle de constitutionnalité des lois, l’organisation des élections présidentielles transparentes …) doit conduire à des adaptations précises selon les arrangements institutionnels du pays. 

En effet, le schéma institutionnel et politique de l’Algérie d’aujourd’huipeut porter et insister sur la continuité de la refondation de l’Etat. 

Cela peut se faire par l’examen et la révision du cheminement institutionnel avec la résolution des problèmes concernant la nature des règles existantes qui devraient constituer les contraintes formelles d’un Etat moderne, mais aussi avec la tentative d’éradiquer les contraintes informelles. 

A la lumière des problèmes qui peuvent exister dans le choix des institutions par l’électeur, par exemple un vote pour la désignation d’un président de la république, l’on peut distinguer plusieurs approches théoriques qui expliquent ce vote servant à désigner cette institution ou ce président : l’approche qualifiée de sociologique, l’approche d’inspiration psychosociologique, l’approche théorique du vote s’attachant à la rationalité des choix d’un individu émancipé, l’approche politico-institutionnelle visant à respecter le choix de l’électeur. Pour synthétiser l’explication du vote servant à désigner cette institution ou ce président de la république, on peut en pratique percevoir ses variables explicatives et rechercher les plus prédictives du comportement électoral : ces variables peuvent tourner autour d’un seul objectif qui est celui d’une demande de plus d’efficacité politique, économique, de plus d’action publique et de rapidité dans la résolution des problèmes existants, de droiture de l’Etat, de justice sociale, de moralité des institutions et de démocratie… 

En effet, l’affirmation du caractère pluraliste de la démocratie est nécessaire pour une refondation politique du cheminement institutionnel : il s’agit aussi de passer du pluralisme partisan au pluralisme politique qui va pouvoir plus ou moins s’exprimer en fonction notamment des projets de sociétés et du mode de scrutin utilisé pour les élections. Si cela peut parvenir à la constitution de majorités solides et cohérentes, alors le pluralisme politique s’exprimera mieux si l’opposition jouit d’un véritable statut. 

Cette protection de principe doit d’abord être envisagée au regard de cette affirmation du caractère démocratique du régime politique à travers un texte constitutionnel performant et mis à jour. Il s’agit de rationaliser le travail et l’activité politiques. Cette démocratie doit se caractériser par un fonds commun de règles, de mécanismes et de conventions tels que les élections compétitives, périodiques, transparentes et libres pour désigner des représentants compétents et efficaces sur la base de la séparation des pouvoirs, le pluralisme politique et syndical, la garantie des libertés individuelles et collectives, et le rôle efficace attribué à la société civile. 

Il est possible de les distinguer en fonction du mode de distribution du pouvoir organisé par la constitution. La légitimité d’un régime politique est garantie par des règles acceptées par les citoyens. En effet, la progression de la démocratie doit passer par la création d’un système de partis politiques qui participe activement au développement du débat politique à travers le positionnement idéologique clair et précis de ces partis ainsi que par des réaménagements dans le régime institutionnel. 

Mais la conception de la bonne gouvernance institutionnelle, doit reposer sur la puissance de l’Etat et sur le principe de séparation des pouvoirs dans un Etat de droit : avec la garantie d’une bonne justice, avec la responsabilité des décideurs et le contrôle de la gestion des affaires publiques, avec l’idée consultative et la nécessité de rapprocher les citoyens de la décision, qu’il s’agisse de démocratie de proximité, et avec l’idée de bonne gouvernance qui concerne la matière et les moyens par lesquels les préférences en partie divergentes des citoyens se trouvent traduites dans les choix et mesures de nature politique. 

En conséquence, un développement institutionnel en Algérie peut avoir lieu avec des structures de plus en plus organisées pour faire face aux problèmes. Il s’agit de dire qu’un développement institutionnel réussi élabore une structure d’institutions afin de réunir les connaissances des systèmes modernes, tout en préservant l’authenticité, l’anthropologie et la tradition du pays. Les pays développés, par exemple, ont réussi à surmonter les complexités de l’environnement humain et même à développer les échanges impersonnels en réunissant les connaissances spécialisées essentielles pour les utiliser efficacement dans des structures institutionnelles en se dotant avec plus ou moins de succès de régimes politiques favorisant ces changements. En effet, l’objectif est de réaliser cette transition et par conséquence d’avoir de bonnes performances. Il ne s’agit pas nécessairement d’imiter les institutions occidentales mais l’on doit surtout parvenir à constituer une structure institutionnelle incitative afin de produire un développement réel. En effet, le politique, l’économique et autres secteurs qui fonctionnent mal ont une matrice institutionnelle non incitative envers les activités améliorant le rendement et cela pour deux raisons. La première vient de la dispersion des connaissances qui nécessite un ensemble complexe d’institutions et d’organisations pour faire fonctionner efficacement les affaires publiques et les marchés. 

La deuxième est que les structures institutionnelles existantes ont engendré des organisations qui ont intérêt à ce que ces structures perdurent. La source principale de ce problème est le clientélisme qui aboutit en général à un mauvais fonctionnement de la démocratie et à de mauvais résultats politiques et économiques. 

Enfin, Hayek dans «Law, Legislation and Liberty»publiéen 1979, préconise le maintien d’institutions et d’organisations telles qu’on puisse essayer des politiques différentes et des moyens efficaces pour éliminer les solutions mauvaises. A partir de là et par analogie à la vie politique algérienne ayant des difficultés sur le plan institutionnel, on peut mettre en évidence quelques conditions évoquées ici pour améliorer les performances du cadre institutionnel : bien comprendre d’où viennent les mauvaises performances ; bien connaître les sources de la structure institutionnelle pour pouvoir l’améliorer ; bien réunir les connaissances dispersées pour parvenir à des améliorations avec des coûts bas ; un régime politique viable, qui met en place les institutions nécessaires et fait respecter efficacement les règles pour faire avancer sans cesse le processus de démocratisation. Dans ce sens, il s’agit de permettre une remise en cause et une restructuration de l’Etat face aux processus de démocratisation, de développement intérieur et d’intégration qui pourraient justifier l’intérêt pour cette exigence de gouverner par l’institutionnalisation. En conclusion, on peut noter que face au processus de démocratisation, la construction du cadre institutionnel est indispensable. Ainsi, l’Etat classique en Algérie, confronté aujourd’hui à la complexité croissante de la société, qui ne voit plus comment dégager une normativité du vivre avec un confort politique, doit se tourner vers ce que l’on appelle l’institutionnalisation de la gouvernance par plus d’action et de rigueur. Ce qui fait dire qu’il n’y a pas de gouvernance politique sans cadre institutionnel efficace. Cette gouvernance politique peut être la volonté d’améliorer « l’efficacité » de l’action publique de deux façons. La première s’inscrit dans le processus de la valorisation du débat public, tandis que la seconde consiste plutôt à vouloir augmenter la « productivité » de l’action politique. 

* Professeur-Docteur en sciences politiques ; Docteur en droit ; Titulaire d’un diplôme d’études approfondies en économie 

Piège constitutionnel

par Mahdi Boukhalfa

En principe, la vacance du poste de président de la République a été déjà réglée «en haut lieu». La nature ayant horreur du vide, en particulier en politique, le successeur du président démissionnaire devrait être désigné au plus tard mardi, pendant la réunion des deux chambres du Parlement en session extraordinaire. L’ordre du jour pour les parlementaires est simple : appliquer l’article 102 de la Constitution et désigner, selon ses dispositions, le chef de l’Etat qui doit pendant 90 jours gérer la période de transition et préparer l’élection présidentielle. Sauf que celui qui devra être constitutionnellement nommé n’est pas le bienvenu pour le peuple, ni pour l’opposition. S’il sera désigné envers la volonté populaire et les critiques des partis d’opposition, qui ont réclamé sa démission, tout autant que celle du président du Conseil constitutionnel, la situation ira fatalement vers une impasse, voire un blocage des institutions du pays et, au-delà, l’amorce d’une crise politique profonde. 

Ce n’est pas en tout cas un tel scénario que soutiendraient les militaires qui bataillent depuis le 22 février pour éviter autant le débordement des manifestations populaires que pour favoriser une solution rapide à la crise politique née de la volonté de Bouteflika de briguer dans un premier temps un 5ème mandat, puis de prolonger le 4ème mandat. L’arrivée de Bensalah à la tête de l’Etat, même pour une courte période, n’est ni souhaitée, encore moins tolérée par la rue et l’opposition, alors que l’ANP est obligée d’explorer des voies de contournement de l’article 102. Difficile mais pas impossible. La solution viendra de M. Bensalah et, au delà, dans une autre démission, celle du président du Conseil constitutionnel, qui devrait combler la vacance du poste de président de la République. 

L’article 102 est clair là-dessus : «en cas de conjonction de la démission ou du décès du président de la République et de la vacance de la présidence du Conseil de la nation, pour quelque cause que ce soit, le Conseil constitutionnel se réunit de plein droit et constate à l’unanimité la vacance définitive de la présidence de la République et l’empêchement du président du Conseil de la nation. Dans ce cas, le président du Conseil constitutionnel assume la charge de chef de l’Etat dans les conditions fixées aux alinéas précédents du présent article et à l’article 104 de la Constitution». 

Cette «5ème colonne» de l’ère Bouteflika sera difficile à déboulonner, à moins d’une forte vague de «dégagisme» qui viendra de là où on l’attend le moins. A moins que la solution de la nomination d’un président de la République intérimaire n’intervienne des rangs du Parlement même. Pour le moment, toutes les forces politiques sont piégées, et bien piégées, par la Constitution remaniée de 2016. A moins de la contourner et, à ce moment, il y a des sacrifices «patriotiques» que certains doivent faire pour que la situation politique évolue vers une sortie de crise rapide. 

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