La marginalisation du Canada sur la scène internationale

     

par Jean-François Caron  & Frédéric Boily

Alors que le pouvoir de convaincre du Canada constituait une force d’attraction à l’époque de la guerre froide, il en va désormais autrement. Si la nomination de Mélanie Joly au poste de ministre des Affaires étrangères se voulait le symbole d’un renouveau de la diplomatie canadienne, le Canada ne semble pas encore en capacité de faire son grand retour sur la scène internationale d’un monde changeant.

Après l’élection fédérale de septembre 2021, le premier ministre Justin Trudeau a annoncé que Mélanie Joly, une députée francophone de Montréal, deviendrait la ministre des Affaires étrangères canadiennes. Cette nomination étonnante a été interprétée comme un moyen pour le Premier ministre d’insuffler un nouveau souffle à la politique étrangère canadienne tout en donnant une image de diversité dans un portefeuille où se succèdent rapidement les ministres. Il s’agit en effet du cinquième ministre depuis l’arrivée de Justin Trudeau en 2015 ; le dernier en date, l’ex-astronaute Marc Garneau, ayant occupé le poste moins d’une année (janvier-octobre 2021). Ce manque de continuité indique le peu de sérieux accordé à la politique étrangère canadienne, ce qui suscite une inquiétude grandissante chez de nombreux spécialistes quant à la place du Canada dans le monde. Cette inquiétude est également partagée par une partie importante de la population canadienne, un sondage indiquant que seulement 43 % des Canadiens croient que le pays joue un rôle important (1).

Afin de comprendre la morosité actuelle, il faut revenir en arrière pour montrer que la marginalisation du Canada découle non seulement des politiques de Justin Trudeau mais aussi des orientations prises par les gouvernements libéraux de Jean Chrétien (1993-2003) et de Paul Martin (2004-2006) ainsi que par celui du conservateur Stephen Harper (2006 et 2015). La marginalisation canadienne trouve ses racines dans l’incapacité de ses élites politiques à comprendre que l’intégration de plus en plus poussée de la politique étrangère canadienne dans le paradigme issu de la fin de la guerre froide, qui a soulevé des critiques et un rejet au cours de la même période, a contribué à aliéner le Canada d’une partie importante de la communauté internationale.

La politique libérale au tournant des années 2000

La fin de la guerre froide fut un électrochoc pour la politique étrangère canadienne dans la mesure où elle a mis un terme à la pertinence de ce qui a été un élément majeur au cœur de celle-ci, à savoir les Casques bleus et, accessoirement, le nationalisme canadien (2). En effet, l’effondrement de l’Union soviétique coïncida avec la diminution des guerres traditionnelles au profit d’une croissance importante des guerres civiles qui étaient moins propices au déploiement de forces de maintien de la paix. Comme l’ont montré les conflits au Rwanda et en ex-Yougoslavie, l’efficacité du maintien de la paix dépend entièrement du fait que les acteurs impliqués ont mis un terme à leur conflit armé et qu’ils consentent à respecter un cessez-le-feu préalable au déploiement de Casques bleus. Si ce n’est pas le cas, cette force d’intervention est alors impuissante à faire cesser les massacres en raison de son mandat limité qui lui impose plutôt une stricte impartialité.

Cependant, la politique étrangère canadienne a su s’adapter au nouveau monde de la Pax Americana qui en a résulté et à son paradigme de la convergence libérale. Cette thèse s’articulait autour de l’idée d’un monde ouvert (politiquement ainsi qu’économiquement) et fondé sur le dialogue au sein duquel l’adhésion des nations à des institutions internationales organisées autour de règles claires et connues de tous régulaient les différends interétatiques. Ultimement, cette approche était pensée comme exerçant un effet civilisationnel et modernisateur sur les États en sapant l’attrait des tendances isolationnistes contraires aux valeurs du libéralisme qui affirment que les individus ont un droit égal de définir par eux-mêmes leur conception respective de ce qu’ils considèrent être une vie bonne. En effet, la volonté de démocratiser les anciennes républiques de l’Union soviétique et la libre entreprise sont des principes qui découlent logiquement de cette tradition philosophique. En conséquence, cet idéal a également donné lieu au développement de ce qui a été défini dans les années 1990 sous le nom de « sécurité humaine », c’est-à-dire la volonté de prévenir les conflits internes, souvent entre groupes ethniques ou religieux, qui limitent indûment l’exercice par les individus de leurs libertés fondamentales. Ce principe épousait les contours du paradigme post guerre froide en faisant la promotion des droits de la personne, de l’État de droit et de la démocratie, de la justice et du développement des sociétés minées par des conflits internes des principes phares.

Le Canada a joué un rôle central dans l’élaboration et l’application de ce principe qui avait pour objectif de mettre les individus à l’abri des privations économiques, des dangers de mort violente en plus de leur garantir le droit d’exercer leurs libertés fondamentales. La valorisation de ce principe s’est traduite de différentes manières dans les années 1990, notamment par le rôle central joué par le gouvernement de Jean Chrétien dans la signature, en 1999, du traité interdisant la fabrication et l’utilisation de mines antipersonnel, mais aussi par la mise en place de la Cour pénale internationale et du Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant concernant la participation d’enfants dans les conflits armés, ou encore par la participation à la mission de l’OTAN au Kosovo la même année. C’est également sous l’impulsion du ministre des Affaires étrangères de l’époque, Lloyd Axworthy, que le gouvernement canadien a mis en place en 2000 la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États (CIISE) qui a conduit à l’adoption de ce principe devant empêcher la communauté internationale d’assister impuissante à des massacres de civils, comme ce fut le cas en 1994 au Rwanda ou en Bosnie-Herzégovine après l’éclatement de l’ex-Yougoslavie. Toutefois, cette approche s’est retrouvée graduellement en décalage par rapport à l’évolution politique internationale des années 2000 et sujette à des critiques importantes par les adversaires des libéraux.

L’évolution de la politique étrangère canadienne sous les conservateurs

Avant même le retour du Parti conservateur du Canada au pouvoir, en 2006, des intellectuels de la mouvance conservatrice de l’ouest canadien critiquaient implacablement la manière dont les précédents gouvernements libéraux envisageaient le rôle du Canada dans le monde (3). Les conservateurs privilégiaient une approche dite néocontinentaliste (4). Cette approche favorisée par Stephen Harper, à son accession au pouvoir en 2006, reposait sur l’idée que l’intérêt du Canada consistait à forger une solide alliance sur le plan économique avec les États-Unis, et ce, même si cela devait heurter la communauté internationale. Cette friction s’est matérialisée par le projet conservateur de réorienter l’image du Canada comme une « superpuissance énergétique ». Il s’agissait d’élever le profil international du pays en accordant à l’industrie de l’énergie une valeur politique, presque identitaire. Le retrait du protocole de Kyoto, en 2011, envoyait le message que le Canada ne devait pas être contraint, par des traités internationaux, d’atteindre des cibles de réduction des gaz à effet de serre jugées dommageables à l’économie canadienne. Dans la même veine, les conservateurs avaient peu d’estime pour des institutions internationales comme l’ONU. Or, la volonté conservatrice de donner une nouvelle direction au Canada sur la scène internationale n’a pas eu le succès escompté. Le dédain démontré par Harper à l’ONU aurait plutôt contribué à l’incapacité d’obtenir, en 2010, un siège de membre non permanent au Conseil de sécurité, le Canada ayant retiré sa candidature contre le Portugal. En outre, le néocontinentalisme n’a pu s’imposer comme doctrine, une combinaison de facteurs ayant freiné le rapprochement souhaité avec les États-Unis. Les conservateurs canadiens ne voulaient pas être rapprochés des néoconservateurs américains, une proximité jugée nuisible lors des campagnes électorales alors que les relations entre Stephen Harper et Barack Obama sont restées froides. Quant au projet de faire du Canada une « superpuissance énergétique », il a avorté, les projets de construction de pipelines nécessaires à l’exportation n’ayant pas abouti.

Malgré le désir clairement exprimé de rupture de la part des conservateurs avec l’approche internationale préconisée par les libéraux, la vision conservatrice du monde et du rôle que le Canada se devait de jouer demeurait en phase avec la logique de la convergence libérale. Ce que Stephen Harper reprochait à Jean Chrétien et à Paul Martin était en fait leur engagement soi-disant imparfait dans la défense des individus et de leurs droits. Au contraire, les libéraux auraient fait preuve de myopie idéologique à propos des nouveaux dangers qui menaçaient les démocraties occidentales en refusant, comme l’avait fait Jean Chrétien, de suivre les Américains dans leur intervention en Irak. Les attentats du 11-Septembre 2001 auraient dû conduire le gouvernement canadien à s’engager avec son principal allié pour mener la lutte contre l’islamisme radical dont la nature était comparable à bien des égards aux totalitarismes du XX^e siècle que Stephen Harper avait en aversion. C’est pourquoi il fallait prendre des positions guidées par la clarté morale et la défense des intérêts canadiens, comme l’espérait Stephen Harper : « L’ambiguïté morale, l’équivalence morale ne sont pas des options ; ce sont des illusions dangereuses… Nous savons où sont nos intérêts et qui sont nos amis. » (5).

Ainsi, la pensée de l’ancien Premier ministre conservateur demeurait animée par une vision politique articulée autour d’idées ancrées à la fois dans l’univers du libéralisme classique, qui place l’autonomie individuelle au centre de tout, ainsi que du conservatisme, qui espère des positions morales fortes, une revalorisation du rôle militaire du Canada — ne serait-ce que symboliquement —, le tout convergeant dans une opposition à toute forme de totalitarisme (6). C’est dans cette perspective que se comprend l’insistance conservatrice mise sur les politiques de libre-échange, la croyance aux vertus des interventions minimales de l’État, ainsi que les prises de position contre les néo-totalitarismes du XXI^e siècle qui faisaient ressurgir le spectre des expériences totalitaires du passé qui ont sacrifié la liberté individuelle sur l’autel d’une cause jugée supérieure. Stephen Harper a fait une question de principe de s’attaquer ouvertement à ces forces répressives et antilibérales, comme en a fait foi la décision de son gouvernement de couper le financement à la United nations relief and works agency (UNRWA) — l’agence des Nations Unies qui a pour mission de venir en aide aux réfugiés palestiniens — sous prétexte qu’elle avait des liens avec le Hamas. Ce parti pris en faveur d’Israël a été coûteux en matière de votes pour un siège au Conseil de sécurité, compte tenu du grand nombre d’États (28 pour être précis) qui ne reconnaissent toujours pas son existence (7).

Cet idéal permet d’expliquer le rôle proactif du Canada, dès 2006, au sujet des violations des droits de la personne en Birmanie, les prises de position contre le régime iranien pour des raisons similaires ou encore l’intensification de l’engagement militaire du Canada en Afghanistan, sans oublier une attitude d’opposition affirmée envers le modèle totalitaire chinois (8). Sans aucun doute, l’ancien leader conservateur faisait preuve d’une rhétorique morale plus tranchée sur le plan idéologique que ses prédécesseurs, tout comme il se montrait méfiant à l’égard du multilatéralisme. Cependant, plusieurs de ses décisions furent animées par le désir de faire prévaloir des valeurs intrinsèquement associées au libéralisme économique et à la primauté des droits de la personne (9).

Le Canada n’est pas de retour

De retour au pouvoir en 2015 avec Justin Trudeau, les libéraux ont sans surprise fait le choix de prioriser d’autres axes en matière d’affaires étrangères ainsi qu’un discours moins conflictuel, mais sans pour autant sortir du paradigme de la convergence libérale. Ils ont plutôt fait le choix de placer au cœur de leurs priorités en matière d’affaires étrangères des politiques associées à la diversité ethnoculturelle et aux identités de genre. Fier de ses succès à cet égard et n’hésitant pas à s’autoproclamer le premier état « postnational » du monde (10), le Canada a fait de ce pilier de la « canadianité » un élément clé de sa politique étrangère. Pour preuve, Justin Trudeau a indiqué très clairement que « le Canada a une responsabilité envers lui-même et le reste du monde en montrant que la promotion de la diversité est une force qui peut vaincre l’intolérance, le radicalisme et la haine » (11). Cette rhétorique officielle qui voit dans le libéralisme canadien une idée précieuse fut réaffirmée par Chrystia Freeland, alors qu’elle était ministre des Affaires étrangères (2017-2019), dans un discours de 2017 sur les priorités du Canada en matière de politique étrangère dans lequel elle incitait les autres pays à regarder et à copier sa manière de gérer la diversité. La politique étrangère canadienne avait le rôle « d’établir une norme sur la façon dont les États devraient traiter les femmes, les homosexuels et les lesbiennes, les transgenres, les minorités raciales, ethniques, culturelles, linguistiques et religieuses ainsi que les Autochtones » (12). Voilà qui indiquait l’intention de doter le Canada d’une « destinée manifeste civilisationnelle ».

Or, c’est précisément où le bât blesse et c’est ce qui explique en grande partie la marginalisation croissante du Canada au cours de la dernière décennie. Les prises de position tranchées de Stephen Harper en faveur d’Israël ou encore le retrait du protocole de Kyoto et la défense des droits individuels contre les nouveaux totalitarismes auront contribué à marginaliser le Canada, tout comme les politiques diversitaires du gouvernement Trudeau ont également concouru à cet isolement. En effet, pour de nombreux pays, la valorisation des principes associés à la tolérance envers toute forme de diversité est souvent perçue comme une tentative malvenue d’ingérence dans leurs affaires internes, voire une forme de colonialisme occidental. Par exemple, en 2019, le Canada a annoncé son nouveau programme d’aide internationale pour les personnes LGBTQ2I qui vise à faciliter une plus grande reconnaissance et égalité des membres de ce groupe dans des pays où leurs droits sont bafoués. Voilà qui permet à Ottawa et à ses missions diplomatiques de soutenir des organisations de la société civile à l’étranger afin que celles-ci puissent faire pression sur leur gouvernement respectif.

En outre, le paradigme de la convergence issu de la guerre froide est désormais durablement remis en question avec pour conséquence que le Canada se retrouve isolé au sein d’une famille politique restreinte. Si la fin de la guerre froide fut en mesure de créer une dynamique mondiale qui a su intégrer dans sa logique des États au passé illibéral, cela n’est plus le cas aujourd’hui. Au contraire, cette dynamique a changé au cours des dernières années, un fossé se creusant entre le monde libéral et un autre davantage tourné vers l’autoritarisme, l’isolationnisme et à un retour à des méthodes davantage associées au hard power. Incapable de percevoir l’essoufflement du paradigme post-1991, le Canada a plutôt développé (surtout avec Harper et Trudeau) des politiques qui heurtaient de plein fouet de nombreux pays en plus de défendre avec une forme d’ingérence non souhaitée des principes qui étaient de moins en moins en phase avec le reste du monde. Comme des somnambules, les différents gouvernements qui se sont succédé à Ottawa au cours des deux dernières décennies ont marché sans s’en rendre compte vers du sable mouvant politique duquel le Canada est incapable de s’extirper.

Avec la montée en puissance d’un bloc économiquement aussi puissant (sinon plus) que le bloc occidental, les silences de jadis à l’égard des vertus d’un modèle politique voyant dans le libéralisme la « fin de l’Histoire » disparaissent et font place à une défiance davantage affirmée dont le Canada est aujourd’hui victime. L’échec pour obtenir un siège au sein du Conseil de sécurité constitue à cet égard un exemple concret des conséquences des choix faits par le Canada, lesquels ont irrité la Chine et l’Inde, selon l’ancien ambassadeur canadien en Chine (13).

Et maintenant ?

Il aura fallu l’invasion russe de l’Ukraine pour que les élites politiques canadiennes commencent enfin à réaliser la nature du monde dans lequel nous nous trouvons désormais, comme en fait foi le discours livré par la Vice-Première ministre et actuelle ministre des Finances, Chrystia Freeland, en octobre 2022, devant le célèbre Brookings Institute de Washington. Devant des leaders économiques internationaux, Freeland a essentiellement déclaré que l’invasion russe en Ukraine représentait la fin de la globalisation et de la coopération multilatérale du monde post-1991 avec comme conséquence un isolement nécessaire du monde libéral du nouveau monde illibéral en émergence et aux contours encore mal définis (14). Ce qui est déjà appelé « la doctrine Freeland » (15) pourrait entraîner des conséquences importantes pour le Canada, tant sur le plan international que domestique. Si le soft power canadien est désormais insignifiant, son hard power l’est tout autant depuis la fin de la mission militaire du pays en Afghanistan. Confronté à des difficultés importantes en matière de recrutement, le Canada est également encore très loin de la cible fixée par l’OTAN qui consiste à consacrer 2 % de son PIB aux dépenses militaires, les dépenses 2022-2023 correspondant à environ 1,4 %. En outre, même si celle-ci devait être atteinte, il est estimé que les sommes additionnelles (environ 16 milliards de dollars) ne seraient pas suffisantes pour combler le retard d’achats d’équipements stratégiques accumulés au cours des 20 dernières années, dont le remplacement des vieillissants CF-18 ainsi que du système de radars dans l’Arctique. En somme, le Canada n’est clairement pas encore de retour sur la scène internationale et rien n’indique qu’il le sera dans le monde changeant d’aujourd’hui.

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Notes

(1) Nik Nanos, « Data Dive with Nik Nanos : Canada is on the cusp of a winter of political discontent », The Globe and Mail, 13 novembre 2021 (http://​bit​.ly/​3​U​p​A​ovS).

(2) Jean-François Caron, Affirmation identitaire du Canada. Politique étrangère et nationalisme, Outremont (Québec), Athéna, 2014.

(3) Frédéric Boily (dir.), Stephen Harper. De l’École de Calgary au Parti conservateur : les nouveaux visages du conservatisme canadien, Québec, Presses de l’Université Laval, 2007.

(4) Justin Massie et Stéphane Roussel, « The Twilight of Internationalism ? Neocontinentalism as an Emerging Dominant Idea in Canadian Foreign Policy », in Heather A. Smith et Claire Turenne Sjolander (dir.), Canada in the World : Internationalism in Canadian Foreign Policy, Toronto, Oxford University Press, 2013, p. 42-43.

(5) « Moral ambiguity, moral equivalence are not options ; they are dangerous illusions… We know where our interests lie and who our friends are. » Colin Robertson, « Harper’s world view », Policy Options Politiques, 1^er octobre 2011 (http://​bit​.ly/​3​u​a​e​Yba).

(6) Frédéric Boily, Stephen Harper : la fracture idéologique d’une vision du Canada, Québec, Presses de l’Université Laval, 2016.

(7) Jocelyn Coulon, Un selfie avec Justin Trudeau : un regard critique sur la diplomatie du Premier ministre, Montréal, Boréal, 2018, p. 106-108.

(8) Wenran Jiang, « Seeking a Strategic Vision for Canada-China Relations », International Journal, vol. 64, n^o 4, 2009, p. 892.

(9) Jean-François Caron, Marginalisé. Réflexions sur l’isolement du Canada dans les relations internationales, Québec, Presses de l’Université Laval, 2022.

(10) Jean-François Caron, « Rooted Cosmopolitanism in Canada and Quebec’s National Identities », National Identities, vol. 14, n°2, 2012, p. 351-366.

(11) Jillin Stirk, « Pluralism and Foreign Policy : An Opportunity for Canadian Leadership », Institut canadien des affaires mondiales, septembre 2016 (http://​bit​.ly/​3​A​W​g​C3X).

(12) Chrystia Freeland, « Discours de la ministre Freeland sur les priorités du Canada en matière de politique étrangère », « Affaires mondiales Canada », site du gouvernement du Canada, 6 juin 2017 (http://​bit​.ly/​3​i​c​t​JYg).

(13) Marie Vastel, « Le Canada rate “son retour” à l’ONU », Le Devoir, 18 juin 2020 (http://​bit​.ly/​3​V​E​f​ydc).

(14) Deputy Prime Minister of Canada, Chrystia Freeland, « Remarks by the Deputy Prime Minister at the Brookings Institution in Washington, D.C. », 11 octobre 2022 (http://​bit​.ly/​3​g​Q​E​L57).

(15) Don Pittis, « “Freeland Doctrine” could set the world on a path to a new trade cold war », CBC, 19 octobre 2022 (http://​bit​.ly/​3​G​V​m​Jt3).

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Légende de la photo mise en vedette : En octobre 2022, le général canadien Wayne Eyre (ici à gauche), commandant des Forces armées canadiennes (FAC), appelait à ce que tout le pays se rallie derrière l’armée en ces temps de pénurie de personnel sans précédent, ce qui constitue selon lui un problème pouvant « nuire à la capacité d’intervention des FAC partout dans le monde ». En janvier 2022, il y avait 12 000 postes vacants dans l’armée canadienne. (© Forces armées canadiennes/Eric Greico)