Six ans après le référendum, deux ans après la sortie officielle de l’Union européenne (UE), et un an après la fin de la période de transition, où en est-on aujourd’hui au Royaume-Uni ?
Le Brexit était une promesse de liberté. Hors du carcan européen, le Royaume-Uni aurait les mains libres en matière de commerce international, de politique étrangère et de politique intérieure. Il retrouverait sa souveraineté et son identité par l’Europe diluée. Or, comme les deux barres du X au cœur de ce mot-valise, qui pointent dans des directions différentes, le Brexit est écartelé entre les promesses qui l’ont fait exister et ses conséquences concrètes, qui continuent et parfois commencent seulement à se manifester. C’est dans cet écart-là que navigue le Royaume-Uni à l’aube de 2022, et ce sont ces eaux-là qu’il faut sonder pour saisir la réalité du Brexit aujourd’hui.
Des espoirs économiques aux réalités bureaucratiques
Les partisans du Brexit voyaient dans l’UE et son fonctionnement une entrave au libre-échange. L’idée peut surprendre vue de France, où la gauche, celle qui vota « Non » au référendum sur la constitution européenne en 2005, défend l’idée que l’UE est fondamentalement « ultralibérale ». Mais, vue de Londres, l’UE est bien un obstacle au libre-marché. D’abord, parce que le marché européen est soumis à un certain nombre de mesures de régulation, notamment des normes de qualité sur les produits qui peuvent y être importés. Ensuite, parce que, d’après l’organisation Vote Leave, l’UE n’est ni capable ni désireuse de conclure de nouveaux accords de libre-échange (1). Quitter le Bloc européen, c’est donc sortir d’une « hibernation de plusieurs décennies » selon Boris Johnson, premier Brexiter du pays (2).
Sauf que, nonobstant l’ambivalence du Royaume-Uni envers les normes sanitaires et environnementales européennes, l’UE s’est imposée, au fil du temps et de la dissolution de l’Empire, comme son premier partenaire commercial. En 1973, lorsque le pays rejoint la Communauté économique européenne, 21 % du commerce britannique se font avec l’un des six pays qui la composent (France, Allemagne, Italie, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg) (3). La proportion monte à 44 % en vingt ans, et elle reste à peu près stable jusqu’au Brexit. Elle culmine au début des années 2000 où elle dépasse les 50 %. À la veille du référendum de 2016, on est encore à 42 % des exportations et 53 % des importations britanniques qui se font avec l’UE (4). Difficile, donc, pour le Royaume-Uni, de faire sans l’UE du jour au lendemain. D’autant que derrière ces chiffres, c’est toute l’économie du pays qui est structurée par et pour ces échanges.
L’économie du Royaume-Uni est profondément intégrée à celle des 27 pays de l’UE. Et pour cause : le marché unique de l’UE est bâti, depuis 1992, sur la libre circulation des biens, des personnes, des services et des capitaux. Il n’y a donc pas que des produits manufacturés, voitures allemandes et whisky écossais, qui passent les frontières euro-britanniques, mais aussi de (très) nombreuses personnes : la frontière internationale entre le Royaume-Uni et la République d’Irlande enregistre plus de 30 millions de passages par an (5), et la « liaison fixe transmanche » (le « tunnel sous la Manche ») comptabilise 20 millions de traversées annuelles (6) — elle relie directement Londres à trois capitales européennes : Paris, Bruxelles et Amsterdam.
Pas étonnant, dans ces conditions, que la sortie du marché unique ait des répercussions économiques à toutes les échelles. Au niveau macroéconomique, l’institut britannique responsable des prévisions économiques (Office for Budget Responsibility) estime que la sortie de l’UE réduit les importations et les exportations du Royaume-Uni de 15 % (7). Mais c’est plus encore, en regardant l’économie de près, que l’on constate les effets du Brexit. Les entreprises britanniques de petite et moyenne taille (PME) représentent la moitié du secteur commercial. Elles doivent absorber les effets du Hard Brexit qu’a finalement entériné l’Accord de commerce et de coopération, ce deal conclu quelques jours avant la deadline du 31 décembre 2020. Certes, l’accord, comme l’a souligné Boris Johnson, comprend des exonérations de droits de douane pour les échanges commerciaux entre les vingt-sept et l’ex-vingt-huitième, mais seulement si les produits en sont originaires. Même sans ces droits de douanes, il s’agissait bien de reconstruire des frontières, et toutes les lois, les pratiques, les métiers et les objets qui vont avec : passeport obligatoire, déclaration d’importation et d’exportation, paiement de la TVA et autres formalités plus ou moins coûteuses. Résultat : la moitié des entreprises interrogées par la Chambre du commerce britannique, principalement des PME, font état de difficultés à l’export depuis le Brexit (8). Dixit les Brexiters, le Brexit était censé réduire la paperasse et la bureaucratie, spécialités bruxelloises. Alors, quand le gouvernement britannique crée un formulaire de contact invitant à signaler tout obstacle au libre-échange qui se dresserait sur la route de la prospérité britannique, on est tenté d’écrire « Brexit » et d’appuyer sur « SEND » (9).
Mais au-delà de ces complications inévitables, le pari économique du Brexit reposait sur des idées sinon fausses, du moins à rebours de l’air du temps. Après tout, réorienter l’économie britannique vers d’autres partenaires commerciaux est une stratégie qui peut s’entendre et qui porte actuellement ses fruits, quoique lentement. Les États-Unis, deuxième marché pour le Royaume-Uni après l’UE, occupent une place croissante dans les exportations du pays, atteignant 21 % de celles-ci en 2020 (10). L’Australie, l’Albanie et le Vietnam sont quelques-uns des pays avec lesquels des accords de libre-échange ont été signés depuis le Brexit. Sauf qu’à l’heure où la pandémie de Covid-19 et la crise climatique poussent bon gré mal gré les entrepreneurs de ce monde à repenser le modèle du « just in time » et les chaînes d’approvisionnement qui traversent le globe, vouloir à tout prix développer des accords commerciaux en faisant fi de la distance géographique semble résolument anachronique.
À cette vision des échanges internationaux, qui rappelle la mondialisation des années 1980, s’ajoute un péché d’hubris qu’incarne parfaitement Boris Johnson. Jeter par-dessus bord les réglementations européennes pour bénéficier d’un avantage compétitif dans le commerce avec la Chine… très bien. Encore faut-il que la Chine soit disposée à produire des biens sur-mesure pour le marché, finalement relativement modeste, que représentent le Royaume-Uni et ses 67 millions de consommateurs. Bruxelles, n’en déplaise à Londres, par son simple poids économique, continue de donner le la en matière de régulation, et de diffuser, indirectement, son modèle réglementaire. On parle même « d’effet Bruxelles » (Anu Bradford) tant l’influence réglementaire européenne est grande à l’international. Dont acte : en passant au crible la législation britannique, on constate que la divergence réglementaire par rapport au droit européen est pour le moment limitée au regard des ambitions affichées de dessiner au plus vite un nouveau modèle (11).
D’une ambition mondialiste au volontarisme diplomatique
C’est cette même perception du Royaume-Uni comme étant incontournable qui est derrière les ambitions du pays en matière de politique étrangère. Avec le Brexit, le Royaume-Uni allait (re)devenir un acteur de premier plan, un poids lourd diplomatique ; en bref, il allait faire entendre une voix nouvelle sur la scène internationale, celle du « Global Britain ». Ce serait « une force du bien (12) », terminologie qui n’est pas sans rappeler le projet états-unien des années 2000, qui voulait combattre « l’axe du mal ».
Cette réorientation stratégique s’est traduite par une rénovation des institutions britanniques. Dès 2016, Theresa May crée le ministère du Commerce international, tandis qu’en 2020, le ministère des Affaires étrangères fusionne avec le ministère pour le Développement international. Le nouveau département, baptisé Foreign, Commonwealth and Development Office, a pour objectif de maximiser l’influence mondiale du Royaume-Uni, alliant diplomatie et soutien au développement. Du côté du ministère de la Défense, pas de refonte, mais une augmentation substantielle de la dotation décidée en 2020, à hauteur de 24 milliards de livres sur quatre ans, « la plus grosse augmentation suivie du budget militaire depuis la guerre froide (13). »
L’approche des trois ministères est volontariste. Le premier promeut les intérêts économiques du pays en faisant l’article de tout ce qu’il a à offrir : « Food is GREAT ! », clame une vidéo officielle à destination du marché chinois. Le second soutient ostensiblement le développement mondial, et voici Johnson qui se vante, le 11 juin 2021, au sommet du G7 en Cornouailles, des 100 millions de doses de vaccins promises à COVAX (moins que la France, moins que l’Allemagne). Le troisième soigne ses alliances hors de l’UE : Londres prend part à l’alliance AUKUS, qui annule la commande par l’Australie de sous-marins français. Paris fait peu de cas de l’alignement britannique.
Quand pour les États-Unis, hyperpuissance s’il en est, proclamer la lutte contre « l’axe du mal » revenait à mettre des mots sur une politique étrangère déjà à l’œuvre, pour le Royaume-Uni post-Brexit, « Global Britain » est pour le moment un vœu pieu plutôt qu’une politique effective. Il ne suffit pas de décréter qu’on est aussi incontournable qu’infaillible pour le devenir du jour au lendemain. À l’été 2021, la prise de pouvoir des talibans en Afghanistan met à l’épreuve les ambitions mondialistes britanniques. Alors que la prise de la capitale est imminente, le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères, M. Raab, partent chacun en vacances. L’aéroport de Kaboul est submergé de personnes tentant de fuir la terreur à venir, mais Raab est aux abonnés absents. Il délègue, temporise, finit par rentrer à Londres et démissionne en septembre, n’ayant pas été à la hauteur de la situation. En novembre, Raphael Marshall, qui a travaillé pour la cellule de crise du ministère pendant l’évacuation de Kaboul, livre au Parlement britannique un témoignage accablant (14) : désorganisation et décisions malavisées se sont accumulées au cours de ces cruciales journées d’août, si bien que des milliers de personnes qui pouvaient légitimement compter sur la protection britannique (soldats britanniques ou afghans, personnel diplomatique, ou quiconque pouvant être accusé par les talibans d’avoir collaboré avec l’Occident) ont été abandonnées sur place. Kaboul chute ; Londres déchante. Elle place ses pions sur l’échiquier mondial, mais peine à occuper le centre du plateau. En cause, notamment, les marques durables qu’ont laissé sur le Royaume-Uni la virulente campagne référendaire et la laborieuse période de négociations qui l’a suivie.
De l’aspiration à l’unité, à un pays divisé
Le vote Leave, et l’organisation du référendum avant lui, ne peuvent être réduits à un calcul rationnel destiné à lancer le pays dans une entreprise de conquête des marchés et des ambassades par-delà les océans. C’était aussi et de diverses façons la promesse d’une réunion, du dépassement des fractures du pays.
L’homme à l’origine du référendum, David Cameron, y a vu l’occasion d’en finir une fois pour toutes avec le clivage europhiles/europhobes qui déchirait le Parti conservateur. Si, six ans après, ce dernier ne revient pas sur la décision de quitter l’UE, le processus lui a tout de même coûté deux Premiers ministres. Le parti s’en est finalement sorti grâce à Boris Johnson qui a réussi, avant d’être rattrapé par des scandales politiques, à rendre le Brexit effectif.
Le Parti travailliste, qui n’est jamais parvenu à afficher une position sinon unanime, du moins perçue comme crédible sur le Brexit, ne s’en est pas encore remis. La défaite des travaillistes à la législative partielle de Hartlepool au printemps 2021 (premier scrutin depuis la victoire des conservateurs en 2019) était aussi celle d’un candidat Remain dans une circonscription qui avait voté à 70 % pour le Brexit.
Plus largement, les eurosceptiques avaient promis aux Britanniques que ce malaise national diffus, ce je-ne-sais-quoi qui les empêchait de définir et d’afficher leur identité collective, disparaîtrait du royaume avec le drapeau étoilé. Ce n’est pas exactement ce qu’il s’est passé.
Certes, les tensions entre l’Écosse et l’Angleterre ne sont pas nouvelles. Mais le Brexit les a ancrées plus profondément encore, l’Écosse ayant dans sa majorité voté Remain en 2016 (voir schéma ci-contre). De plus, la sortie de l’UE a donné un nouveau souffle aux indépendantistes, qui voient dans celle-ci une décision anglaise (et dans une moindre mesure galloise) imposée à Édimbourg.
Côté nord-irlandais aussi, on s’accommode mal de la situation actuelle. Après des mois d’atermoiements pendant le mandat de Theresa May, Boris Johnson a rompu la promesse faite à Belfast que jamais, au grand jamais, le divorce avec l’UE ne se ferait au détriment de l’union entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, que cette dernière ne serait pas séparée du reste du pays par une frontière d’une quelconque nature. Or, c’est exactement ce qu’implique le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, qui fait partie de l’Accord de retrait. Pour préserver l’intégrité du marché unique d’une part, dont la République d’Irlande fait partie, et les accords de paix irlandais d’autre part, en vertu desquels les deux Irlande ne peuvent pas être séparées, les produits qui transitent entre l’Angleterre (ainsi que l’Écosse et le pays de Galles) et l’Irlande du Nord sont soumis aux mêmes restrictions, déclarations et inspections que ceux qui vont dans un pays de l’UE. Au-delà des difficultés commerciales que cela entraîne, le symbole est terrible pour les unionistes nord-irlandais, pour qui la relation avec Londres est primordiale, et qui sont traditionnellement des alliés des conservateurs. Ils appellent donc à une renégociation du protocole, appel soutenu par le gouvernement britannique.
De leur côté, les nationalistes de Sinn Féin (favorables à une réunification de l’Irlande du Nord avec la République irlandaise) soutiennent le protocole : le Brexit a donc, comme en Écosse, accentué les tensions autour de la question de la relation avec le Royaume-Uni. Le protocole sera soumis, fin 2024, à un vote de l’Assemblée nord-irlandaise — c’est là une manière de s’assurer que les deux communautés, unioniste et nationaliste, le trouvent équilibré car elles sont toutes deux représentées dans les institutions politiques de Belfast. Ce sera un moment de vérité, car si l’une des deux communautés, par la voix de ses représentant(e)s, retire son soutien au protocole, c’est tout le fragile équilibre des relations entre l’Irlande, l’Irlande du Nord, la Grande-Bretagne et l’UE qui s’effondrera. D’ici là, de l’eau aura coulé sous les ponts : l’Irlande du Nord tient des élections législatives en mai 2022, pour lesquelles Sinn Féin est donné favori. Le Royaume-Uni et l’UE ont repris des négociations au sujet du protocole, mais le compromis entre sa refonte substantielle (position britannique) et son adaptation marginale (position européenne) sera dur à trouver. En bref, en Irlande du Nord, le Brexit n’est pas terminé.
Quant à la population britannique, celle-là même qui, en 2016, a donné le feu vert aux événements qui suivirent, elle est depuis restée dans l’ensemble campée sur ses positions, comme les personnages de Jonathan Coe dans son roman Le Cœur de l’Angleterre (2018). Ceux qui, comme Helena, ont voulu le Brexit, revoteraient Leave à 81 %. Ceux, comme sa fille Sophie, que l’idée du Brexit révulsait, maintiennent leur vote à 89 % (15). Certains estiment que le Brexit n’a fait que révéler cette fracture politique entre la génération Erasmus, progressiste et europhile, et celles de leurs parents et grands-parents, plus conservatrices et méfiantes vis-à-vis de l’étranger (16). L’hypothèse s’entend, mais le clivage n’en reste pas moins fort.
Le temps passant, d’autres questions se sont toutefois imposées dans la vie politique et sociale britannique, depuis la pandémie de Covid-19 jusqu’aux excès de Downing Street. Des indices montrent que le clivage se fait de moins en moins prégnant électoralement. En décembre 2021 notamment, la défaite, cinglante, des conservateurs au profit des europhiles libéraux-démocrates lors de la législative partielle de North Shropshire, circonscription Leave, montre que les accusations de corruption portant sur le gouvernement conservateur ont primé sur la polarisation brexitienne. Les inégalités socioéconomiques sur lesquelles elle a prospéré, quant à elles, ne se dissoudront pas dans le Brexit, à moins d’être combattues politiquement (17).
Quitter l’UE, pour les partisans du Leave, c’était donc reprendre leur liberté, s’affranchir des obstacles au commerce dérégulé, jeter le bâillon diplomatique, brandir les couleurs de l’identité britannique. Or, la sortie de l’UE, des traités qui la font exister et des règles qui la structurent s’est traduite, depuis le 31 janvier 2020, par l’apparition, plutôt que la disparition, de complications. Tout est à reconstruire : les normes commerciales, les relations multilatérales, l’unité nationale. À mesure que le temps passe et que la réalité du Brexit prend forme, l’émancipation britannique se révèle être, plus qu’une stratégie, une aspiration ; un rêve de puissance, de liberté, d’unité nourri indépendamment de l’état du monde d’aujourd’hui. Rien ne dit que le Royaume-Uni ne parviendra pas, avec le temps, à faire lui-même de ce rêve une réalité. Pour toutes ses faiblesses, le pays reste une grande puissance économique — la sixième — dotée d’un soft power plus fort que la moyenne. Mais pour l’heure, la promesse du Brexit reste bien éloignée de sa réalité.
Auteur : Clémence Fourton, Maîtresse de conférences en études anglophones à Sciences Po Lille, et auteur de Le Royaume-Uni, un pays en crises (Le Cavalier Bleu, 2021).
Notes
(1) Contribution écrite de Vote Leave à la Commission parlementaire chargée d’évaluer les effets économiques et financiers d’une sortie de l’UE, novembre 2015 (https://bit.ly/3tQzIG9).
(2) Department for International Trade, « Made in the UK, Sold to the World », avant-propos du Premier ministre, 17 novembre 2021, p. 1 (https://bit.ly/3qTOQR0).
(3) Henry G. Overman & L. Alan Winters, « North and South », CentrePiece, Centre for Economic Performance, octobre 2004, p. 1 (https://cep.lse.ac.uk/pubs/download/CP163.pdf).
(4) Matthew Ward, « Statistics on UK-EU trade », House Commons Library, Research Briefing, 3 décembre 2021, p. 24-25 (https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-7851/CBP-7851.pdf).
(5) Lars Karlsson, « Smart Border 2.0 », rapport pour le Parlement européen, PE 596.828, novembre 2017, p. 16 (https://bit.ly/3tYqK9I).
(6) Department for Transport statistics, « Channel Tunnel : traffic to and from Europe », annual form 1994, Rail Statistics (https://assets.publishing.service.gov.uk › rai0108).
(7) Office for Budget Responsibility, « Economic and fiscal outlook », octobre 2021, p. 68 (https://obr.uk/efo/economic-and-fiscal-outlook-october-2021/).
(8) British Chambers of Commerce, « BBC Brexit survey : Half of UK exporters report difficulties adapting to changes relating to EU-UK goods trade », 11 février 2021 (https://bit.ly/3nRNZhQ).
(9) Department for International Trade, « Report a trade barrier » (https://www.great.gov.uk/report-trade-barrier/).
(10) Dominic Webb & Matthew Ward, Geographical pattern of UK trade, House of Commons Library Research Briefing, 16 décembre 2021 (https://bit.ly/33hZyYz).
(11) Joël Reland, Jill Rutter & Anand Menon, « UK-EU Regulatory, Divergence Tracker », UK in a Changing Europe, deuxième edition, décembre 2021, p. 2 (https://bit.ly/3sB4gt3).
(12) HM Government, « Global Britain in a competitive age », CP 403, mars 2021, p. 47 et suivantes (https://bit.ly/3fQPRTw).
(13) HM’s Treasury, « Autumn Budget and Spending Review 2021, A stronger economy for the British people », HC 822, 27 octobre 2021, p. 81 (https://bit.ly/3nSzUAZ).
(14) Contribution écrite de Raphael Marshall à la Commission parlementaire chargée de l’enquête sur la politique britannique en Afghanistan, novembre 2021 (https://bit.ly/3GNKGyP).
(15) Adam McDonnell, « Britons would vote to Remain but are less sure about re-joining », YouGov, 2 février 2021 (https://bit.ly/3gMB5xP).
(16) John Curtice, « Brexit : Behind the Referendum », Political Insight, vol. 7, n°2, p. 4-7, septembre 2016 (https://bit.ly/3BlNRMZ).
(17) UK in a Changing Europe, « Brexit and beyond : Economy », mars 2021 (https://bit.ly/3gFDpqm).
Légende de la photo en début de page : En octobre 2021, alors que le Royaume-Uni faisait face à des pénuries alimentaires et pétrolières, le Premier ministre Boris Johnson excluait de revenir au modèle économique « cassé » qui prévalait avant le Brexit, insistant sur sa volonté de donner un nouvel élan au pays confronté à une multiplication de crises.(© Simon Dawson/No10 Downing Street)
